I SAB/Op 113/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Opolskiego do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 6 października 2024 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Starosty Opolskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 6 października 2024 r. (data wpływu do adresata to: 7 październik 2024 r.), dalej: wniosek, J. M. (zwany dalej również: wnioskodawcą lub skarżącym), przesłał za pomocą e-mail z adresu: [...] ([...]) na adres Starostwa Powiatowego w Opolu ([email protected]), dalej także Starostwo, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania mu – jak określił – zwrotnie mailem: 1) elektronicznej wersji protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie gminy Komprachcice oraz 2) wykazu dróg gminnych bez zatwierdzonej organizacji ruchu na terenie tej gminy. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r., nadanym w tym samym dniu w formie elektronicznej (przez platformę ePUAP), skarżący wniósł, za pośrednictwem Starosty Opolskiego (zwanego dalej: Starostą lub "organem"), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na jego bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanej opisanym wyżej wnioskiem. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej jako: ustawa lub "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 6 października 2024 r. dotyczącego przesłania mu żądanej informacji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi - po prezentacji chronologii zdarzeń po skierowaniu jego wniosku do Starostwa - wskazał, że 17 października 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu odnosząc się do jego wniosku poinformował o przekazaniu go do Wójta Komprachcic. Skarżący podkreślił, że wniosek skierował do Starosty, który z mocy przepisów jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Gmina Komprachcice jest położona w powiecie opolskim, a więc Starosta Opolski jest właściwym adresatem jego wniosku. Podkreślił nadto, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości przekazywania wniosku o informację publiczną do innego organu. Jego zdaniem przekazując wniosek do jednostki podrzędnej organ bierze odpowiedzialność za jej działania jak za swoje. Skoro więc – jak stwierdził – Dyrektor ZDP w Opolu nie udzielił odpowiedzi w terminie ani do dnia sporządzenia niniejszej skargi, to powoduje, że Starosta pozostaje w bezczynności w załatwieniu jego wniosku. Jednocześnie zaznaczył, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 21 października 2024 r. Podsumowując wskazał, że ponieważ do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych materiałów, jak również organ zobowiązany nie poinformował o zastosowaniu innych przepisów u.d.i.p., to bezczynność organu jest bezsporna. Po wpłynięciu skargi na bezczynność organu, pismem z 26 listopada 2024 r., organ poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu żądanych przez niego informacji. Jednocześnie wyjaśnił, że zarządcą dróg gminnych jest Wójt danej gminy. W przedmiotowej sprawie – jak podał – jest to Wójt Gminy Komprachcice. Ponadto poinformował, że organ zarządzający ruchem jakim jest Starosta prowadzi kontrole prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm.) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Działania starosty dotyczące kontroli wynikających z pełnionej roli organu zarządzającego ruchem na drogach reguluje § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), dalej: rozporządzenie. Wskazał także, że w myśl przywołanego przepisu starosta dokonuje co najmniej raz na 6 miesięcy kontrolę prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach jemu podległych. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Mając to na uwadze, na co zwrócił uwagę, starosta w ramach obowiązujących przepisów nie przeprowadza zatem kontroli drogi (o protokoły kontroli wystąpił skarżący), tj. elementów wskazanych w art. 4 pkt 2 ww. ustawy, lecz tylko kontrolę prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczonych na drogach. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, starosta przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję, natomiast na podstawie art. 20 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, ewidencję dróg prowadzi zarządca drogi. W dalszych motywach odpowiedzi na skargę podał, że 8 października 2024 r. wniosek skarżącego został skierowany do jednostki organizacyjnej, tj. Zarządu Dróg Powiatowych w Opolu, który to na podstawie art. 65 ust. 1 K.p.a. 17 października 2024 r., przekazał go zgodnie z właściwością do Urzędu Gminy Komprachcice, jednocześnie informując o tym fakcie wnioskodawcę. Gmina Komprachcice 24 października 2024 r. udzieliła skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Następnie podał, że 12 listopada 2024 r. wpłynęła do kancelarii ogólnej Starostwa Powiatowego w Opolu skarga na bezczynność Starosty. Po przeanalizowaniu treści skargi organ poinformował pismem wnioskodawcę o nieposiadaniu przez Starostwo Powiatowe w Opolu żądanych informacji. Mając na uwadze przebieg postępowania oraz informacje udzielane na każdym etapie postępowania, w tym fakt, że strona otrzymała odpowiedź z Urzędu Gminy Komprachcice w dniu 24 października 2024 r. oraz została poinformowana o nieposiadaniu żądanych informacji w dniu 26 listopada 2024 r., organ uznał skargę za nieuzasadnioną. Nie zgodził się z zarzutami skargi, w której strona powołuje się na naruszenie tak art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności postępowania wskazał, że bezczynność występuje w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co doprowadzi do przedłużenia postępowania, bądź gdy nastąpi bezpośrednia bezczynność, w której strona nie posiada informacji o sposobie załatwienia sprawy. Bezczynność oznacza zatem brak czynności, bądź niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Zatem, na co zwrócił uwagę organ, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, która nie pozwoliłaby na uzyskanie właściwego celu przez stronę. W przedmiotowej sprawie bezczynność nie miała miejsca na żadnym etapie postępowania. Przeciwnie, jak podał, organ starał się przyspieszyć załatwienie sprawy z uwagi na otrzymanie przez skarżącego informacji przez niego żądanej wydanej przez właściwy organ w najkrótszym możliwie czasie. Jednocześnie zauważył, że wnioskodawca otrzymał w formie elektronicznej informację o przekazaniu jego wniosku do Gminy Komprachcice, natomiast nie podjął dalszych czynności w celu domagania się rozpatrzenia sprawy przez Starostę Opolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.),dalej jako: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie podniesienia wymaga, że na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Mocą zaś art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. Organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku we właściwy sposób, czyli udostępnienia informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo przez odmowę jej udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, i wreszcie przez poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie wyżej wymienione kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia, tj. ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi - tu: Staroście - bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Nie ulega wątpliwości, że Starosta – jak wskazano wyżej – jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zauważa nadto, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej inicjuje wniosek. W ramach tego postępowania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej – jak zasadnie podnosi skarżący – odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Organ winien pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej o istocie żądania rozstrzygać winna jego treść. W przedmiotowym stanie faktycznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do organu. Organ był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a objętą wnioskiem strony informację dotyczącą udostępnienia elektronicznej wersji protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie gminy Komprachcice, oraz wykazu dróg gminnych bez zatwierdzonej organizacji ruchu na terenie tej gminy, należy uznać za informację publiczną. Wskazane we wniosku informacje, których ujawnienia domagał się skarżący, odnoszą się bowiem bezpośrednio do zadań zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, stosownie do art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), przy czym okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Sporne jest to czy organ, który nie dysponuje żądaną informacją i nie informuje o tym strony ale przekazuje jej wniosek organowi właściwemu do jego załatwienia jest w bezczynności – jak twierdzi strona czy też nie – jak wywodzi organ. Rację w tym sporze należy przyznać stronie skarżącej, przy czym ponieważ organ po wniesieniu skargi udzielił odpowiedzi, uznać należy, że brak jest podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej czy poinformowania strony o nieposiadaniu żądanej informacji winno nastąpić w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni. W sprawie – co ważne – organ, przekazując zgodnie z właściwością wniosek strony, nie powiadomił jej o tym, co w sprawie o bezczynność ma istotne znaczenie, niezależnie od oceny procesowej tego działania. Po wywiedzeniu skargi na bezczynność organ sam (prawidłowo) zareagował na wniosek strony informując ją o nieposiadaniu żądanych przez nią dokumentów. W efekcie w dacie 26 listopada 2024 r. stan jego bezczynności ustał. Nie budziło też wątpliwości Sądu, że odpowiedź przekazana skarżącemu stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) i to mimo, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącego formie (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ odpowiedział na wniosek ale też de facto uczynił wszystko ażeby żądana informacja została stronie udzielona. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu spowodował brak orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.