I SAB/Op 12/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej L. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. B. [dalej: skarżąca, strona] jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: organ, WINB] postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia K. J. i T. J. [dalej: inwestorzy], WINB postanowieniem z 12 lipca 2024 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego [dalej: PINB] z 4 marca 2024 r. w przedmiocie nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia PINB, w terminie do 15 października 2024 r., ekspertyzy technicznej określającej termin wykonania oraz zgodność z zasadami wiedzy technicznej oraz bezpieczeństwa pożarowego robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] K. Następnie organ, po rozpatrzeniu wniosków T. J., postanowieniami z 10 października 2024 r. oraz 16 grudnia 2024 r. wyznaczał nowe terminy przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej. Wskutek wniosków T. J. i K. J. z 28 lutego 2025 r. WINB wydał 24 marca 2025 r. postanowienie obecnie ustalające termin przedłożenia ekspertyzy na 30 czerwca 2025 r. Skarżąca pismem z 17 stycznia 2025 r., w związku z bezczynnością i przewlekłością w działaniach WINB, wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej: GINB]. Organ wyższego stopnia udzielił stronie odpowiedzi w piśmie 31 stycznia 2025 r., w którym stwierdził, że postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zostało rozstrzygnięte postanowieniem WINB z 12 lipca 2024 r. Wobec tego, w ocenie GINB, nie można uznać, iż WINB dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania, postępowanie zostało bowiem zakończone i nie jest w tym zakresie prowadzone. Pismem z 20 stycznia 2025 r. strona wniosła skargę do Sądu na bezczynność WINB, ewentualnie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, żądając: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiednim terminie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że organ przedłuża prowadzone postępowanie, bezpodstawnie zmieniając na wniosek inwestorów termin przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skarga została uzupełniona pismem procesowym strony z 24 marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zostało ostatecznie zakończone postanowieniem WINB z 12 lipca 2024 r. Zdaniem organu nie można zatem skutecznie zarzucać, że dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa, gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada jednak z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ppsa. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia choćby jednej z wymienionych przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracyjnego warunkowana uprzednim wniesieniem środka zaskarżenia, czyli w niniejszej sprawie – ponaglenia (art. 52 § 1-2 ppsa). Skarżąca wypełniła powyższy warunek wnosząc ponaglenie do GINB. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał jednak, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi po dniu, w którym WINB postanowieniem z 12 lipca 2024 r. zakończył już postępowanie prowadzone przez organ drugiej instancji wskutek zażalenia inwestorów. Okoliczność tę potwierdziła w skardze również sama strona, wyjaśniając, że w reformatoryjnym postanowieniu organu z 12 lipca 2024 r. wyznaczono termin sporządzenia ekspertyzy do 15 października 2024 r., a więc inwestorzy mieli 3 miesiące na jej sporządzenie. Termin powyższy był jednak następnie przedłużany przez WINB kolejnymi postanowieniami wskazanymi w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Organ wykonywał więc sformalizowane czynności procesowe, polegające na wydawaniu postanowień w postępowaniu prowadzonym aktualnie przez PINB, któremu to inwestorzy byli zobowiązani przedłożyć ekspertyzę techniczną. W sprawie wyłoniło się więc istotne zagadnienie prawne dotyczące wystąpienia bezczynność lub przewlekłości w działaniach WINB, w sytuacji gdy prowadzenie postępowania administracyjnego, po zakończeniu postępowania zażaleniowego, należy już do zakresu właściwości rzeczowej i miejscowej PINB. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że jest mu wiadome z urzędu, na podstawie akt sprawy o sygnaturze I SA/Op 1012/24, iż PINB prowadzi postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych na działce inwestorów i podejmuje w tym zakresie czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jedną ze stron tego postępowania administracyjnego jest L. B. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej należy odwołać się do uchwały 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79). W uchwale tej NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 53 § 2b ppsa, określającego dopuszczalny termin wniesienia skargi do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Dalej NSA wskazał, że treść art. 149 § 1 pkt 3 ppsa nie uprawnia do wniosku, iż dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone. Stwierdzenie na podstawie ppsa, że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Uchwała składu 7 sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ppsa), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą (art. 269 § 1 ppsa). Z przepisu tego wynika, że żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi NSA. W rozpoznanej sprawie Sąd orzekający podziela stanowisko NSA wyrażone w powyższej uchwale, a co za tym idzie wyznacza ona kierunek wykładni i stosowania prawa, Odnosząc powyższe do stanu sprawy Sąd dostrzega (nie mogąc jednakże odnieść się do wyłaniających się w niej zagadnień merytorycznych), że działania WINB polegające na wydawaniu postanowień przedłużających termin przedłożenia ekspertyzy technicznej skutkują zarazem brakiem zakończenia postępowania prowadzonego przez PINB. Zdaniem Sądu nie jest jednak prawnie dopuszczalne orzekanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu, który sprawy nie prowadzi. Z tego samego powodu nie jest prawnie dopuszczalne zobowiązanie organu, który już zakończył postępowanie administracyjne, poprzez wydanie decyzji albo postanowienia, do załatwienia tej sprawy (por. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa). W rozpoznanej przez Sąd sprawie WINB zakończył w dniu 12 lipca 2024 r. postępowanie zażaleniowe, a sprawa została przekazana PINB, zgodnie z jego właściwością rzeczową i miejscową, do załatwienia z uwzględnieniem postanowienia reformatoryjnego wydanego przez WINB. Z tego powodu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB wniesiona do Sądu 21 stycznia 2025 r. (data stempla Poczty Polskiej) podlega odrzuceniu jako spóźniona. W ocenie Sądu skarżąca, pomimo tego, że zakwestionowała brak postępów w czynnościach procesowych podejmowanych w ramach sprawy dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych, to jednak zarzuty swe adresowała do organu, który nie jest właściwy do jej załatwienia i sprawy tej nie prowadzi. Zdaniem Sądu argumenty skargi oraz sformułowane zarzuty bezczynności lub przewlekłości odbiegają od istoty postępowania zażaleniowego zakończonego przez organ i służą w gruncie rzeczy zwalczaniu postanowień WINB, który już trzykrotnie przedłużał termin przedłożenia ekspertyzy technicznej. Zastosowany przez stronę prawny środek zaskarżenia nie jest więc adekwatny do ani do stanu sprawy ani do celu, który skarżąca chce osiągnąć. W ocenie Sądu organ, w dniu wniesienia skargi, nie pozostawał bezczynny ani też nie działał przewlekle. Organ nie był też zobowiązany do podejmowania działań zmierzających do zakończenia postępowania, ponieważ postępowanie zażaleniowe zamknął wydając ostateczne postanowienie. W opisanym wyżej stanie sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.