I SAB/Op 121/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Długomiłowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Długomiłowicach do rozpoznania pkt 2 wniosku R. K. z dnia 4 listopada 2024 r., doprecyzowanego wnioskiem z dnia 5 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Długomiłowicach na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Długomiłowicach w sprawie udostępnienia informacji publicznej na pytanie zadane w pkt. 2 wniosku z dnia 4 listopada 2024 r., doprecyzowanego wnioskiem z dnia 5 listopada 2024 r. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący pismem z dnia 4 listopada 2024 r. skierował do Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Długomiłowicach (dalej jako: "Dyrektor", "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na zadane w nim pytania. Pytanie w jego pkt. 2 brzmiało: "(...) 2) Którzy pracownicy Zespołu Szkolno - Przedszkolnego odbyli szkolenia z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej w latach 2023 - 2024?". W dniu następnym, pismem z dnia 5 listopada 2024 r., nawiązując do pisma z dnia 4 listopada 2024 r., doprecyzował zadane w pkt. 2 pytanie w następujący sposób: "(...) kto i kiedy z pracowników Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Długomiłowicach, odbył szkolenie z procedur postępowania, w sytuacji powzięcia informacji o podejrzeniu stosowania przemocy domowej wobec dziecka, uczęszczającego do Waszej placówki? W latach 2023 - 2024". W odpowiedzi na pytanie numer 2 w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r. wyjaśnił organ, że szkolenie w maju 2024 r. odbyli określeni rodzajowo: "(...) Pracownicy pedagogiczni i niepedagogiczni". Powołując się na art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") ustawy stwierdził przy tym, że: "(...) brak jest podstaw prawnych do imiennego wskazywania poszczególnych pracowników, których dotyczy odpowiedź". Pismem z dnia 25 listopada 2024 r. skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Nie podważył treści odpowiedzi udzielonej w zakresie pytania nr 1. W skardze wyjaśnił, że pismem z dnia 5 listopada 2024 r. zadał dwa pytania, a "(...) drugi punkt następnego dnia, czyli 05-11-2024 (zał. 2) doprecyzowałem". Przytoczył pełną treść pytania doprecyzowanego w piśmie z dnia 5 listopada 2024 r. Zarzucił, że z odpowiedzi organu z dnia 12 listopada 2024 r. na pytanie 2 uzyskał informację bardzo ogólną, bez dokładanego wskazania, kto został przeszkolony, a to było właśnie przedmiotem jego zapytania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Przytoczył treść zadanego pytania, udzielonej odpowiedzi i stwierdził, że stanowiła ona pełną realizację wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 cyt. powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - zwanej nadal "u.d.i.p."). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie ww. kwestie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ (tu: Dyrektor Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Długomiłowicach) jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor zespołu szkół jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 - por. art. 91 ust. 4 Prawa oświatowego). Sąd podziela pogląd prawny, że dyrektorzy szkół są podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - czy to jako "organy władzy publicznej", w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w znaczeniu funkcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów), czy też jako "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2024 r., IV SAB/Po 43/24 i przywołane w nim orzeczenia sądów). Szkoły, niezależnie od sposobu ich utworzenia i prowadzenia, czy to przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy inną osobę prawną, czy wreszcie osobę fizyczną wchodzą w skład systemu oświaty i realizują jego cele, które mają ewidentnie wymiar publiczny, wobec czego podlegają obowiązkowi udzielania informacji (ibidem). Sąd zbadał, czy żądana informacja ma walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy z u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Przywołany powyżej przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw. W rzeczywistości proces odkodowywania pojęcia informacji publicznej odbywa się na gruncie judykatury oraz piśmiennictwa. Przedmiotem pytania skarżącego jest informacja publiczna, czego nie kwestionował także organ. Dotyczyła udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto i kiedy z pracowników Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Długomiłowicach (dalej jako: "Zespół") odbył szkolenie z procedur postępowania, w sytuacji powzięcia informacji o podejrzeniu stosowania przemocy domowej w latach 2023 - 2024. W ocenie Sądu dane o odbytych przez pracowników Zespołu szkoleń z procedur postępowania, w sytuacji powzięcia informacji o podejrzeniu stosowania przemocy domowej, jest informacją o tym, w jaki sposób są realizowane zadania publiczne powierzone szkołom, co stanowi informację o "zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1" i wprost wpisuje się w kategorię informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Organ udzielił odpowiedzi, ale odniósł ją do pracowników Zespołu określonych rodzajowo ("pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych"). Odmówił zaś udzielenia ww. informacji publicznej w odniesieniu do imiennie wskazanych pracowników Zespołu, których dotyczyło pytanie. Powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest istotnym publicznym prawem podmiotowym w katalogu praw obywatelskich i politycznych, nie jest jednak prawem absolutnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób kompleksowy stanu faktycznego sprawy w stopniu uzasadniającym odmowę udzielenia skarżącemu udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie organ poprzestał na stwierdzeniu natury ogólnej, że "brak jest podstaw do imiennego wskazywania poszczególnych pracowników, których dotyczy odpowiedź". Z uzasadnienia pisma organu oraz przesłanych akt administracyjnych nie wynika, aby podjął on próbę wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, a następnie całościowej oceny czy na pewno informacja publiczna dotycząca każdego z imiennie wskazanych pracowników Zespołu podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a jeżeli tak, to dlaczego. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ nie kwestionował publicznego charakteru wnioskowanej przez skarżącego informacji z pkt. 2 pisma z dnia 5 listopada 2024 r., nawiązującego do pkt. 2. pisma z dnia 4 listopada 2024 r. i powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. celem odmowy jej udzielenia. Niemniej nie sposób zaakceptować argumentacji zastosowanej przez organ, która paradoksalnie zmierza do zaprzeczenia publicznego charakteru wnioskowanej informacji an bloc, wykluczając jej udzielenia bez dostatecznej analizy statusu pracowników Zespołu, a nadto stosując niewłaściwą formę pisma do odmowy jej udzielenia. Sąd podziela pogląd prawny, że w sytuacji, gdy w ocenie organu dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas obowiązkiem tego podmiotu jest ocena czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną (1) i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją (2), to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas obowiązkiem organu jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z uznaniem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jako, że do decyzji takiej stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a więc również art. 107 § 3 k.p.a., decyzja taka winna zawierać uzasadnienie zawierające wyjaśnienie, z jakich powodów organ uznał, że w danym przypadku ochrona prywatności przemawia za ograniczeniem informacji publicznej i udzieleniem jej bez wskazania konkretnych danych osobowych, tj. imion i nazwisk. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych wyjaśnień, a w przypadku wydawania decyzji odmownej - odpowiednich rozważań w tym zakresie w jej uzasadnieniu. Powinien zatem każdorazowo analizować i oceniać, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. W niniejszej sprawie organ nie ocenił czy w ogóle, a jeśli tak, to w jakim zakresie przedmiot pytania z pkt. 2 wniosku skarżącego dotyczy osób pełniących w Zespole funkcje publiczne lub nie dotyczy osób pełniących takiej funkcji. W tym kontekście Dyrektor nie wskazał również, czy i w jakim wymiarze pytanie z pkt. 2 ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie sposób tego stanowiska zweryfikować, wobec braku stosownej analizy organu w ww. zakresie. Organ, stosując dość prostą argumentację, po prostu pismem (zamiast decyzją administracyjną) odmówił jej udzielenia, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd takiego stanowiska nie mógł zaakceptować i przyjąć, iż żaden pracownik Zespołu nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, ani też nie jest osobą mającą związek z pełnieniem takich funkcji. Przeczy to prawu i ugruntowanemu orzecznictwu NSA. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie także jednolicie przyjmuje się, że zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737) system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 778/23 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych). Skoro więc Dyrektor w udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek nie podał imion i nazwisk pracowników Zespołu, których dotyczyły udostępniane informacje publiczne, ani też nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej o odmowie informacji publicznej, uznać należało, że organ ten pozostaje bezczynny w odniesieniu do żądania skarżącego (o czym orzeczono w pkt. 2 sentecji wyroku). W tym stanie rzeczy zasadne jest zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. Dyrektor, rozpatrując wniosek w tej części, będzie miał na względzie przedstawione wyżej uwagi dotyczące dopuszczalnego zakresu ograniczenia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne ze względu na ochronę prywatności tych osób. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego w zakresie pkt. 2, Dyrektor powinien ustalić, którzy pracownicy pełnią funkcje publiczne w Zespole lub mają związek z pełnieniem takich funkcji i w jakim zakresie informacja o szkolenie z procedur postępowania, w sytuacji powzięcia informacji o podejrzeniu stosowania przemocy domowej, ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją. Następnie udzieli żądanej informacji publicznej w stosownym zakresie lub odmówi jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, powołując się w jej uzasadnieniu na ww. ustalenia, w ramach których wskaże, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia żądanej informacji. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, będąc jedynie konsekwencją błędnej oceny charakteru części żądanych w tym wniosku informacji. Nie można pominąć okoliczności, że jakkolwiek organ nie załatwił wniosku w całości - w sposób zgodny z u.d.i.p. - jednak w części wniosek ten zrealizował, udostępniając skarżącemu żądane informacje publiczne. Natomiast o kosztach postępowania w pkt. 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.