I SAB/Op 2/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Zborzyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A sp. z o. o. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie wydania decyzji w sprawie podatku od nieruchomości p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A w K. dnia 9 czerwca 2004 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od decyzji Burmistrza Gorzowa Śląskiego z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie określenia łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2004. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z dnia 11 sierpnia 2004 r. zawiadomiło skarżącą, że odwołanie nie będzie rozpatrzone w terminie określonym w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej, a następnie, decyzją z dnia 29 września 2004 r., doręczoną skarżącej dnia 18 listopada 2004 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi podatkowemu pierwszej instancji. Dnia 13 października 2004 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, określoną mianem "ponaglenia", na niezałatwienie w terminie sprawy przez Kolegium z wnioskiem o przyspieszenie załatwienia tej sprawy. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie – między innymi - w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach dotyczących wydawania decyzji administracyjnych. Art. 52 tego prawa stanowi, że: - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1); - przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2); - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (§ 3); - w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). Postępowanie podatkowe, w tym postępowanie dotyczące łącznego zobowiązania pieniężnego, normuje ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późniejszymi zmianami). Art. 141 § 1 tej ustawy stanowi, że na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 – czyli wskazanym przez organ podatkowy jako nowy termin załatwienia sprawy – stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia albo do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Na mocy art. 13 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej samorządowe kolegium odwoławcze jest organem odwoławczym od decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa. W postępowaniu podatkowym nie ma organu odwoławczego od decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, co oznacza także, że nie ma w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego organu wyższego stopnia, do którego możnaby wnieść ponaglenie na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Organem takim nie jest także minister właściwy do spraw finansów publicznych, ani też - co oczywiste - sąd administracyjny, który nie jest organem podatkowym wyższego stopnia, lecz organem powołanym do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skoro zatem ordynacja podatkowa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i zarazem nie stanowi inaczej, zastosowanie ma § 4 art. 52 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na skarżącego obowiązek przed wniesieniem skargi do sądu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to zatem, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na niezałatwienie sprawy w terminie przez samorządowe kolegium odwoławcze wymaga uprzedniego wezwania na piśmie tego kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Sądowi rozpoznającemu sprawę niniejszą znany jest odmienny pogląd prawny, w myśl którego w sytuacji, gdy przepis prawa procesowego nie przyznaje stronie prawa do odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarga do sądu administracyjnego przysługuje bez konieczności podjęcia obrony przed organem wykonującym administrację publiczną i nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż prawo procesowe takiej instytucji nie przewiduje, o czym stanowi art. 52 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wyraźne określenie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy innych niż decyzje czy postanowienia aktów, które są określone w art. 3 § 2 pkt 4, na przykład zaświadczeń, rejestracji (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 433). Poglądu tego Sąd nie podziela, jako pozostającego – jak się wydaje – w sprzeczności z normą określoną w § 4 art. 52 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten dotyczy innych aktów, niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 tego prawa, a więc także decyzji administracyjnych. Wniosek taki pozwala wysnuć analiza przepisów §§ 3 i 4 art. 52 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które dopełniają się wzajemnie, normując dopuszczalność wniesienia skargi w sprawach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, przy czym § 3 dotyczy spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a § 4 – wszelkich innych spraw, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ma podstaw do ograniczenia użytego w § 4 art. 52 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia "innych aktów" tylko do uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego (por. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, teza 5 do art. 52, s.99), skoro nie budzi wątpliwości doktrynalnych i orzeczniczych, że formą aktu administracyjnego, jako jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjętego przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, jest również decyzja administracyjna, a także postanowienie (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., ss. 243-246 i przytoczone tam orzecznictwo, a zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 75). Ponadto prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 2 pkt 4 używa formuły "inne niż określone w pkt 1-3 a k t y (podkreślenie autora uzasadnienia) lub czynności". Decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, o których mowa w punktach 1-3 omawianego przepisu, niewątpliwie są zatem aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy oraz "innymi aktami" w rozumieniu art. 52 § 4 tej ustawy. Odnosząc powyższy wywód do zagadnienia zaskarżania bezczynności organu, który powinien wydać decyzję administracyjną, a ustawa szczególna nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia takiej opieszałości w ramach postępowania administracyjnego, należy wysnuć wniosek, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje reguła wyrażona w art. 52 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli powinność poprzedzenia skargi do sądu wezwaniem organu obowiązanego do wydania decyzji do usunięcia naruszenia prawa. Sytuacja taka zachodzi właśnie w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego. Taki kierunek wykładni przepisów normujących warunki wnoszenia skarg do sądu zdaje się także podzielać W. Chróścielewski (por. W. Chróścielewski – Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Wyd. NSA Warszawa 2003, s. 35), akcentując, że nieracjonalne byłoby przyjmowanie, iż w przypadku bezczynności organu podatkowego można bezpośrednio składać skargę do sądu, zaś w sytuacji bezczynności organu na gruncie k.p.a. przed wniesieniem skargi trzeba wcześniej złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia. Można tu dodać, że nieracjonalność ta byłaby szczególnie wyraźna w sytuacji bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, gdyby stronie przyznać prawo do składania skargi do sądu bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż prowadziłaby – tak jak w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania – do złożenia skargi w chwili, gdy sytuacja bezczynności tego organu już nie występuje wobec wydania żądanej przez stronę decyzji, o czym strona ta nie powzięła jeszcze wiadomości, a zatem do zbędnego w istocie wszczynania procedury sądowej i absorbowania sądu. Skarżąca Spółka zaniechała dokonania pisemnego wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu bez wyczerpania środków obrony przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji wniesienie skargi było niedopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.