I SAB/Op 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na bezczynność Starosty Strzeleckiego w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez C. sp. z o.o. w O. [dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, spółka] jest bezczynność Starosty Strzeleckiego [dalej: Starosta, organ] w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania linii telekomunikacyjnej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 12 września 2022 r. (wpływ do organu – 28 września 2022 r.) skarżąca (wówczas: C. 2 sp.j. w O.), na podstawie art. 33 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) [dalej: ustawa], w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) [dalej: u.g.n.], wystąpiła do Starosty Strzeleckiego o wydanie decyzji administracyjnej o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości położonej w N. przy ulicy [...], składającej się z działki ewidencyjnej o numerze a, poprzez umożliwienie wykonania prac polegających na umieszczeniu napowietrznej linii kablowej wraz z niezbędnym osprzętem oraz umożliwienie późniejszego korzystania przez wnioskodawcę z infrastruktury umieszczonej na tej nieruchomości oraz jej eksploatacji, w tym przeprowadzania jej konserwacji lub naprawy, w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych, na warunkach określonych w projekcie umowy, załączonym do wniosku dostępowego z dnia 15 lipca 2022 r. Zgodnie z danymi księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych oraz danymi ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Strzeleckiego, oznaczona wyżej działka gruntu jest własnością małżonków A. L. oraz M. C. w umownej wspólności majątkowej małżeńskiej. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że pismem z 15 lipca 2022 r. zwróciła się do A. L. - współwłaścicielki ww. nieruchomości o podjęcie negocjacji i zawarcie umowy na dostęp do przedmiotowej nieruchomości, wyjaśniając, że dostęp ten jest niezbędny dla realizacji Infrastruktury dofinansowywanej z Projektu Operacyjnego Polska Cyfrowa (POPC). W piśmie tym skarżąca opisała podstawę prawną, zakres planowanych prac i stosowaną technologię światłowodową. Ponadto, do pisma został załączony projekt umowy dostępowej, w którym wyraźnie wskazano, na czym polegać ma zapewnienie dostępu do nieruchomości oraz przedstawiony został projekt graficzny posadowienia infrastruktury. Dalej skarżąca podniosła, że do dnia złożenia wniosku z 12 września 2022 r. właściciel nieruchomości nie odpowiedział na jej pismo oraz nie podjął żadnych rozmów dotyczących dostępu do nieruchomości. W ocenie skarżącej oznacza to, że do dnia wystosowania przedmiotowego wniosku o wydanie decyzji nie została zawarta umowa o dostępie w ustawowym terminie 30 dni (art. 33 ust. 3 ustawy), co czyni wniosek uzasadnionym i koniecznym. Skarżąca wskazała, że obowiązkiem udostępniającego, wynikającym z art. 33 ust. 1 ustawy, jest umożliwienie operatorowi umieszczenia na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. W razie niezawarcia odpowiedniej umowy w ustawowym terminie, operator może domagać się, aby Starosta ograniczył, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, przez udzielenie operatorowi zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej obejmujących w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację. Końcowo wnioskodawczyni stwierdziła, że spełnia kryteria określone w ustawie oraz zastosowała procedurę konieczną do zawarcia umowy o dostępie do nieruchomości, a zasadność dostępu do nieruchomości potwierdzają okoliczności wskazane we wniosku. Nadmieniła też, że wykonanie przez wnioskodawcę infrastruktury nie spowoduje zmiany zagospodarowania przestrzennego nieruchomości. Do wniosku dołączyła dokumenty w nim opisane, w tym dowód doręczenia A. L. w dniu 29 lipca 2022 r. wniosku skierowanego do właściciela nieruchomości o zawarcie umowy. Wspomniany wniosek spółki został wysłany za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie listu poleconego. Pismem z 6 października 2022 r. Starosta wezwał skarżącą, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: K.p.a.], do uzupełnienia wniosku przez dołączenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości. Organ wyjaśnił, że – zgodnie z treścią art. 124 u.g.n. – wnioskodawca powinien dołączyć do wniosku materiały pozwalające na ustalenie, że rokowania faktycznie były prowadzone i że faktycznie nawiązał kontakt z właścicielem nieruchomości lub chociaż próbował go nawiązać. Organ wskazał, że przeprowadzenie rokowań może przykładowo potwierdzać: kopia przesłanego do właściciela zaproszenia do udziału w rokowaniach wraz z potwierdzeniem odbioru; notatka z przeprowadzonych rokowań; oświadczenie właściciela nieruchomości o braku wyrażenia zgody na umieszczenie urządzeń telekomunikacyjnych; w przypadku braku możliwości nawiązania kontaktu z właścicielem nieruchomości lub odmowy podpisania przez niego notatki lub protokołu – oświadczenie lub notatka służbowa dokumentująca próbę nawiązania bezpośredniego kontaktu z właścicielem nieruchomości oraz okoliczności temu towarzyszące, podpisana przez osobę reprezentującą wnioskodawcę. W ocenie organu, materiały dołączone do wniosku nie są wystarczające dla przesądzenia, że rokowania faktycznie miały miejsce. Ponadto z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawca zaproponował jakąkolwiek odpłatność za udostępnienie nieruchomości w drodze umowy. Organ odwołał się też do poglądu orzecznictwa, wedle którego działania zmierzające do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac nie mogą być pozorne, zatem wnioskujący o wydanie decyzji winien podjąć wszelkie możliwe działania, aby uzyskać zgodę właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. Organ pouczył też skarżącą, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Opisane wyżej wezwanie zostało doręczone spółce oraz właścicielce nieruchomości. Odpowiadając na ww. pismo Starosty A. L., reprezentowana przez adw. J. K., w piśmie z 17 października 2022 r. sprzeciwiła się posadowieniu kolejnej linii napowietrznej na jej nieruchomości. Wyjaśniła też, że jej pismo z 22 sierpnia 2022 r., skierowane do spółki, pozostało bez odpowiedzi. Wzmiankowane pismo, którego adresatem była wnioskodawczyni, zawierało oświadczenie, że A. L. nie wyraża zgody na wykonanie linii napowietrznej mającej przebiegać przez jej nieruchomość. Spółka może bowiem wykonać telekomunikacyjną linię kablową po przeciwnej stronie ulicy, wzdłuż słupów należących do T. S.A. Właścicielka podjęła obecnie kroki w celu rozbiórki wszelkich linii przebiegających przez jej nieruchomość. Odpowiadając na wezwanie Starosty, skarżąca w piśmie z 19 października 2022 r. wyjaśniła, że we wniosku o wydanie decyzji wskazała, jako podstawę prawną swojego żądania, art. 33 ustawy, który jest przepisem szczególnym wobec przepisów u.g.n. Natomiast odpowiednie stosowanie art. 124 i art. 124a u.g.n, które przewiduje art. 33 ust. 7 ustawy, oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. Jedyną przesłanką, jaką ustanawia przepis art. 33 ust. 7 ustawy, umożliwiającą operatorowi wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji, jest bezskuteczny upływ 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o zawarcie umowy. Skarżąca podniosła, że termin ten upłynął z dniem 28 sierpnia 2022 r. Zdaniem wnioskodawczyni art. 33 ust. 7 ustawy ustanawia zatem inną przesłankę udzielenia zezwolenia niż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. Dlatego zastosowanie art. 124 ust. 3 u.g.n. i wypracowanego na gruncie tego przepisu orzecznictwa, z pominięciem art. 33 ust. 7 ustawy, oznaczałoby stosowanie art. 124 wprost, a nie odpowiednio. W przekonaniu skarżącej dowody załączone do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzają, że operator podjął wszelkie możliwe działania, do jakich był zobowiązany, aby uzyskać zgodę udostępniającego na korzystanie z nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż udostępniający w ogóle nie podjął negocjacji, konieczne stało się zainicjowanie procedury administracyjnej i złożenie wniosku o wydanie decyzji przez Starostę. Skarżąca podniosła również, że art. 33 ust. 2 ustawy nie wskazuje, że odpłatność za korzystanie z nieruchomości udostępniającego ma charakter obligatoryjny. Podkreśliła, że udostępniający miał możliwość odniesienia się do umowy, np. proponując wprowadzenie odpłatności w konkretnej wysokości, jednakże takiej propozycji nie wystosował. W ocenie wnioskodawczyni, organ w sposób niezrozumiały kwestionuje dołączony do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie telekomunikacyjnej linii kablowej wraz z propozycją umowy dostępowej i wydrukiem z systemu śledzenia przesyłek, stanowiącym potwierdzenie doręczenia, twierdząc, że nie jest wystarczający dla przesądzenia, że rokowania faktycznie miały miejsce. Fakt, że udostępniający nie wykazuje jakiejkolwiek woli współpracy nie może obciążać operatora. Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza bowiem konieczności osiągnięcia porozumienia. To, że udostępniający nie odpowiedział na wniosek skarżącej i nie podjął rozmów dotyczących dostępu do nieruchomości nie może powodować, że działania operatora mogłyby zostać uznane za pozorne. Z tego względu, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie, wniosek nie jest obarczony żadnymi brakami i nie ma podstaw do pozostawienia go bez rozpoznania. Pismem z 31 października 2022 r. Starosta Strzelecki, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Stwierdził, że przesłane przez skarżącą wyjaśnienie nie może zostać przyjęte, jako uzupełnienie dokumentów z rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości. Zdaniem Starosty, brak zapisu w przesłanej umowie o odpłatności świadczy o nietraktowaniu właściciela nieruchomości jako poważnego partnera do rozmów oraz przesądza o przerzucaniu na niego obowiązku zadbania o oczywiste elementy umowy, tj. wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości. Wedle organu, jest to działanie zamierzone, mające na celu wprowadzenie w błąd drugiej strony umowy. W tych okolicznościach, należy uznać, że skarżąca nie wykazała, iż dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać stosowną zgodę właściciela. Pismem z 17 listopada 2022 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO] ponaglenie w związku z bezczynnością Starosty w wydaniu decyzji o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości. Postanowieniem z 5 grudnia 2022 r., nr [...], SKO stwierdziło, że Starosta nie dopuścił się bezczynności. Następnie pismem z 26 października 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Starosty w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. W skardze zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów: 1) art. 6 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez żądanie od skarżącej spełnienia dodatkowych wymogów niewynikających z przepisów prawa; 2) art. 64 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w sprawie wniosek był obarczony brakami formalnymi w postaci nieudokumentowania negocjacji z właścicielem nieruchomości, podczas gdy wniosek wszczynający negocjacje był oparty o przepis szczególny, tj. art. 33 ust. 7 ustawy, a ustawowy termin na zawarcie umowy upłynął bezskutecznie, co zostało udowodnione, poza tym negocjacje prowadzone na podstawie tego przepisu szczególnego, które zostały dostatecznie udokumentowane, wyczerpują wymóg rokowań wymaganych na podstawie przepisu ogólnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., co oznacza, że wniosek nie zawierał braków formalnych i podlegał rozpoznaniu; 3) art. 33 ust. 7 ustawy w zw. z art 124 ust. 3 u.g.n., polegające na zastosowaniu art. 124 ust. 3 u.g.n. wprost, a nie odpowiednio, i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że skarżąca jest zobowiązana do podjęcia dodatkowych działań wykraczających poza wystąpienie z wnioskiem do właściciela nieruchomości o zawarcie umowy oraz przeprowadzenie negocjacji – i tym samym przyjęcie, że w niniejszej sprawie działanie skarżącej nie wypełniło przesłanek rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz wypracowanym na gruncie tego przepisu orzecznictwie; w ocenie skarżącej powyższe działania organu stanowią skutek pominięcia podczas dokonanej subsumcji przepisu szczególnego, tj. art. 33 ustawy; 4) art. 33 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaoferowanie odpłatności umowy stanowi wymóg formalny dla podjęcia postępowania i wydania decyzji przez organ, podczas gdy – z literalnego brzmienia art. 33 ust. 2 ustawy – wynika jednoznacznie, iż odpłatność umowy stanowi kwestię dobrowolnych ustaleń stron, przez co rozumieć należy, iż wymóg zaoferowania odpłatności nie wynika z przepisów i – co więcej – nie stanowi przesłanki warunkującej podjęcie przez organ postępowania; wnioskodawczyni przedstawiła swoją propozycję, do której właściciel nieruchomości mógł się ustosunkować (z czego dobrowolnie zrezygnował, pozostawiając wniosek bez odpowiedzi); 5) art. 33 ust. 7 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że bezskuteczny upływ 30 dni od dnia wystąpienia do właściciela z wnioskiem o zawarcie umowy jest niewystarczający dla spełnienia wymogów formalnych umożliwiających rozpatrzenie wniosku, albowiem skarżąca jest zobowiązana do podjęcia dodatkowych działań mających na celu przeprowadzenie rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. W związku z tymi zarzutami, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej bez zbędnej zwłoki, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżąca opisała przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że powyższy wniosek nie jest obarczony brakami formalnymi, albowiem oparty jest o przepis szczególny, tj. art. 33 ust. 7 ustawy, a negocjacje prowadzone na podstawie przepisów szczególnych wyczerpują wymóg rokowań wymaganych na podstawie przepisu ogólnego, to jest art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie skarżącej art. 33 ust. 7 ustawy łagodzi wymogi formalne wniosku, przez wprowadzenie ustawowego terminu na zawarcie umowy w miejsce przeprowadzenia nieterminowych rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z regulacją szczególną, w razie bezskutecznego upływu 30 dni wnioskodawca jest uprawniony wystąpić do odpowiedniego organu w celu rozpatrzenia sprawy. Natomiast jedynym ustawowym wymogiem związanym z negocjacjami, wymagającym udokumentowania, jest bezskuteczny upływ 30 dni i to zostało przez skarżącą udokumentowane. Organ, żądając od wnioskodawczyni spełnienia dodatkowych wymogów niewynikających z przepisów prawa, w przekonaniu skarżącej, naruszył art. 6 K.p.a. ustanawiający zasadę praworządności. Z kolei przyjmując wykładnię stosowania art. 33 ust. 7 ustawy w zw. z art. 124 u.g.n. przedstawioną przez organ, bierność właściciela nieruchomości i niepodejmowanie negocjacji w każdym przypadku uniemożliwiałoby zainicjowanie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, w żadnym przypadku propozycja nieodpłatnego dostępu nie stanowi ani braku formalnego wniosku, ani nie stanowi przesłanki negatywnej dla rozpatrzenia sprawy, czy dla wydania decyzji administracyjnej. Dalej skarżąca wskazała, że niepodjęcie żadnych czynności w przedmiocie wniosku strony, na skutek nieuprawnionego pozostawienia go bez rozpoznania, powoduje nadto uchybienie przepisom postępowania administracyjnego regulującym terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 K.p.a. Poza tym, organ w sposób nieuprawniony pozostawił wniosek bez rozpoznania, a więc nie podejmuje dalszych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia, co oznacza, że po stronie Starosty wystąpiła bezczynność. W odpowiedzi na skargę, organ zgodził się ze skarżącą, że wyczerpała możliwości wskazane w art. 33 ustawy. Wobec sprzeciwu właścicielki nieruchomości w sprawie nie doszło do zawarcia umowy dostępowej. Jednakże samo przesłanie korespondencji listowej do udostępniającego nieruchomość nie stanowi udokumentowania przeprowadzonych rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ podtrzymał stanowisko, że warunkiem wszczęcia procedury ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest wykazanie, że rokowania te faktycznie odbyły się i okazały się nieskuteczne, a nie pozorne. Natomiast z materiału dowodowego sprawy wynika, że wnioskodawczyni w ogóle nie przeprowadziła rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., co jest warunkiem wystąpienia do Starosty o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni jedynie przesłała właścicielowi projekt umowy dostępowej, zgodnie z art. 33 ustawy. Reasumując, organ stwierdził, że skarżąca nie uzupełniła wniosku o brakujące dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości, dlatego wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), [dalej: P.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art.151 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować należy, że – w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne czy też negatywne, a nawet – czy ponaglenie zostało rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie przez stronę skarżącą, że wniosła stosowne ponaglenie. W niniejszej sprawie skarżąca, przed złożeniem skargi do Sądu, dopełniła wymogu formalnego wynikającego z art. 53 § 2b P.p.s.a., składając ponaglenie z dnia 17 listopada 2022 r. w trybie art. 37 K.p.a. Dlatego Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna, podlega merytorycznej ocenie. Przystępując do oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia, przyjąć należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność jest więc doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani – w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Stosownie do powyższego, podkreślenia wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (...), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1-2 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 K.p.a. – postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wedle zaś art. 61 § 3 K.p.a. – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jak stanowi art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych (niż brak adresu wnoszącego – dopisek Sądu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Artykuł 64 § 2 K.p.a. odnosi się do sytuacji, kiedy co prawda istnieje możliwość identyfikacji podmiotu wnoszącego żądanie, jednak jego podanie nie spełnia innych warunków, do których można zaliczyć m.in. brak elementów wniosku, które wynikają z przepisów szczególnych, w tym również dodatkowych dokumentów, zaświadczeń itd. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia (por. wyroki: NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997 r. Nr 3, poz. 114; z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 869/05). Pozostawienie sprawy bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej – w drodze odpowiedniej adnotacji – że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 K.p.a. i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa (por. wyrok NSA z 14 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1381/98, LEX nr 48561). Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1914/18). Pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną. W przypadku pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając ponaglenie, a następnie, w razie nieuwzględnienia ponaglenia – skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, Biuletyn Sądu Najwyższego 2000 r. Nr 6, str. 3). Skuteczne, a więc zgodne z art. 64 § 2 K.p.a., pozostawienie wniosku bez rozpoznania, które zostało poprzedzone wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 618/22). W rozpoznanej przez Sąd sprawie wskazać trzeba, że podstawę prawną wniosku skarżącej z dnia 12 września 2022 r. o wydanie przez Starostę decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości stanowił art. 33 ust. 1 ustawy, której celem jest zapewnienie powszechności usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Przy czym, korzystanie z nieruchomości jest odpłatne, chyba że strony umowy postanowią inaczej (art. 33 ust. 2 ustawy). Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 ustawy). Jeżeli w tym terminie nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n. (art. 33 ust. 7 ustawy). W świetle art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Natomiast operator sieci to przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej (...) (art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Stosownie zaś do art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wedle zaś art. 124 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w roku 2022) udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Pojęcie łączności publicznej oznacza infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). W niniejszej sprawie skarżąca była zobowiązana do dołączenia do złożonego wniosku dokumentów z rokowań przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 3 i ust. 7 ustawy). Bezsporne jest, że podjęta przez skarżącą próba zawarcia umowy w trybie art. 33 ustawy z A. L. nie przyniosła skutku, ponieważ właścicielka nieruchomości sprzeciwiła się posadowieniu napowietrznej linii kablowej na jej nieruchomości. Jednakże, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie Starosty, że skarżąca nie udokumentowała faktu przeprowadzenia rokowań, gdyż spółka, w toku swoich czynności, pominęła drugiego właściciela nieruchomości, którym jest M. C. Jak wynika z akt sprawy, działka nr a pozostaje w umownej, rozszerzonej wspólności małżeńskiej A. L. i M. C. Należy więc w tym miejscu odwołać się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) [dalej: K.r.o.]. Na mocy art. 31 § 1 zd. 1 K.r.o. z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Według art. 47 § 1 K.r.o. małżonkowie mogą przez umowę zawartą w formie aktu notarialnego wspólność ustawową rozszerzyć lub ograniczyć albo ustanowić rozdzielność majątkową lub rozdzielność majątkową z wyrównaniem dorobków (umowa majątkowa). Do ustanowionej umową wspólności majątkowej stosuje się odpowiednio przepisy o wspólności ustawowej (...) (art. 48 K.r.o.). Oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym (...). Każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku (art. 36 § 1-2 K.r.o.). Zgoda drugiego małżonka jest potrzebna do dokonania czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia nieruchomości lub użytkowania wieczystego, jak również prowadzącej do oddania nieruchomości do używania lub pobierania z niej pożytków (art. 37 § 1 pkt 1 K.r.o.). Ważność umowy, która została zawarta przez jednego z małżonków bez wymaganej zgody drugiego, zależy od potwierdzenia umowy przez drugiego małżonka (art. 37 § 2 K.r.o.). Czynności wymienione w art. 37 K.r.o. określane są jako czynności kwalifikowane, dla których kwalifikatorem jest wymóg zgody drugiego małżonka, bądź jako czynności zależne, w tym sensie, że wymagają zgody drugiego małżonka pod rygorem nieważności. Wyraźne brzmienie przepisu przesądziło, że chodzi w nim wyłącznie o czynności prawne. Przez obciążenie nieruchomości należy rozumieć stan polegający na powstaniu na rzecz osoby trzeciej skutecznego wobec właściciela prawa, którego przedmiotem jest nieruchomość, bądź na rozszerzeniu dotychczasowego obciążenia (A. Sylwestrzak [w:] Zarząd majątkiem wspólnym. Komentarz, pod red. nauk. M. Balwickiej-Szczyrby, Warszawa 2016, s. 340 i n.). Jak stanowi art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) [dalej: K.c.] urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Nieruchomość można obciążyć na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu) (art. 3051 K.c.). Jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem (art. 3052 K.c.). W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, że przedsiębiorcy przesyłowi najczęściej faktycznie korzystają z cudzych nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności przesyłu. Korzystanie to polega w szczególności na posadowieniu urządzeń przesyłowych na nieruchomości, ich utrzymywaniu i eksploatacji, a także dokonywaniu remontów i konserwacji urządzeń. Podstawą ustanowienia, jak i zniesienia służebności może stać się, w przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie, decyzja administracyjna. Możliwość ustanowienia służebności na podstawie decyzji administracyjnej starosty jest środkiem przymusu wobec właściciela nieruchomości (M. Balwicka-Szczyrba, Korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych – właścicieli urządzeń przesyłowych, Warszawa 2015, s. 62, s. 195). Istotne jest, że w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1439/19, NSA wyraził pogląd, iż należy odróżnić służebność przesyłu od zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Jednakże w wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2409/19, NSA wskazał, że nie można wykluczyć, iż dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, inwestor może zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania służą bowiem podjęciu próby ugodowego uzyskania od właściciela i użytkownika wieczystego zgody na czasowe zajęcie ich nieruchomości, bez sięgania po administracyjnoprawny (przymusowy) instrument ingerencji w prawa przysługujące do nieruchomości. Przywołać jeszcze należy wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 14/19, w którym zawarto stwierdzenie, że uprawnienie wynikające z decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi surogat służebności przesyłu. Istota tego ograniczenia polega więc na ograniczeniu w prawie własności każdego właściciela nieruchomości, która obciążona jest rozstrzygnięciem z art. 124 ust. 1 u.g.n. Stanowi ono zatem swego rodzaju odpowiednik ograniczonego prawa rzeczowego o charakterze publicznoprawnym lub co najmniej uprawnienie o tożsamej z ograniczonymi prawami rzeczowymi funkcji. Podsumowując, w rozpoznanej przez Sąd sprawie, operator telekomunikacyjny, to jest skarżąca, podjęła wobec właścicielki nieruchomości A. L. czynności w celu uzyskania prawa do korzystania z nieruchomości (działki nr a) w zakresie wynikającym z art. 33 ust. 1 ustawy. Czynności te były bezskuteczne wobec sprzeciwu właścicielki nieruchomości. Z tego powodu spółka zwróciła się do Starosty o wydanie w stosunku do właścicielki nieruchomości decyzji administracyjnej w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 33 ust. 7 ustawy w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.). Wskutek wydania takiej decyzji powstałby po stronie właściciela nieruchomości prawny obowiązek znoszenia, tego że inwestor umieści na jego gruncie, na słupach, kabel światłowodowy, a równocześnie operator telekomunikacyjny nabyłby uprawnienie w szczególności do przeprowadzenia linii kablowej nad nieruchomością, a także jej eksploatacji i konserwacji. W ten sposób, z całą pewnością, nieruchomość zostałaby obciążona prawem osoby trzeciej wynikającym z regulacji prawa publicznego, niebędącym jednak służebnością przesyłu – jak to wynika z cytowanych wyżej wyroków. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy konieczne było więc uzyskanie zgody obojga właścicieli nieruchomości znajdującej się w rozszerzonym umową majątku wspólnym małżonków (art. 37 § 1 pkt 1, art. 47 § 1, art. 48 K.r.o.) na korzystanie przez spółkę z nieruchomości w zakresie wynikającym z art. 33 ust. 1 ustawy. W rozpoznanej przez Sąd sprawie spółka zaniechała jednak czynności z art. 33 ustawy, to jest nie przedstawiła projektu umowy i nie podjęła rokowań z M. C. jako właścicielem nieruchomości, która może podlegać obciążeniu. Oznacza to, że skarżąca nie spełniła wymogów z art. 33 ust. 7 ustawy w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Słusznie więc Starosta wezwał operatora do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Fakt, że również organ nie dostrzegł, iż w sprawie występuje dwoje właścicieli nieruchomości jest w sprawie obojętny, ponieważ istnienie braków formalnych podania jest okolicznością obiektywnie istniejącą. Niedostrzeżenie lub celowe przeoczenie uchybień formalnych podania i w efekcie rozpatrzenie wniesionego podania (nawet na korzyść wnoszącego), może pociągnąć za sobą daleko idące, negatywne skutki dla postępowania powiązanego z takim podaniem. I tak np. NSA stwierdził nieważność decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym z tego powodu, że zawarte w aktach sprawy odwołanie od decyzji nie zostało podpisane przez stronę, a organ administracji publicznej nie wezwał jej do uzupełnienia tego elementu, lecz odwołanie rozpoznał (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, Legalis). W konsekwencji, w ocenie Sądu, podanie spółki z 12 września 2022 r. było obarczone brakiem formalnym, do którego usunięcia należało wezwać skarżącą na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Pomimo wezwania Starosty z 6 października 2022 r. wnioskodawczyni nie usunęła braku podania, a zatem pozostawienie podania bez rozpatrzenia było prawidłowe co do zasady. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Starosta nie pozostaje w bezczynności, a skarga wniesiona na jego bezczynność jest bezpodstawna. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy analizowanie pozostałej argumentacji podniesionej przez stronę w skardze jest zbędne, gdyż wynik takiej analizy w żaden sposób nie wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie. Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).