I SAB/Op 34/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Burmistrza Gogolina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej M. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. N. [dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni] jest bezczynność Burmistrza Gogolina [dalej: organ, Burmistrz] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. Wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza w dniu 18 kwietnia 2025 r. (za pomocą poczty elektronicznej) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie pełnego i oryginalnego rejestru spraw prowadzonego przez Wydział Oświaty Urzędu Gminy Gogolin za okres od 1 września 2024 r. do dnia złożenia wniosku. W szczególności strona wniosła o udostępnienie kserokopii lub skanów dokumentu zawierającego: numerację spraw lub sygnatury, daty wszczęcia lub wpływu spraw, tytuły lub krótkie opisy przedmiotu spraw, informacje o osobie prowadzącej lub wydziale odpowiedzialnym. Zaznaczyła, że wniosek dotyczy dokumentu urzędowego prowadzonego systematycznie w ramach funkcjonowania Wydziału Oświaty, niezależnie od tego, czy rejestr ten prowadzony jest w formie elektronicznej czy papierowej. Strona wniosła o udostępnienie rzeczywistego, oryginalnego rejestru (np. z systemu EZD, Excel, dziennik papierowy) w całości, a nie zestawienia sporządzonego jedynie na potrzeby wniosku. Odpowiadając na powyższy wniosek organ (za pomocą poczty elektronicznej) poinformował stronę w dniu 29 kwietnia 2025 r., że Wydział Oświaty, Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Miejskiego w Gogolinie nie prowadzi odrębnego rejestru spraw, w związku z czym nie ma możliwości udostępnienia kserokopii lub skanów dokumentów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do powyższej odpowiedzi strona wniosła w dniu 30 kwietnia 2025 r. (za pomocą poczty elektronicznej) o jej uzupełnienie, poprzez podanie dodatkowych, szczegółowych informacji w zakresie dokumentowania i ewidencjonowania spraw w Wydziale Oświaty. Burmistrz odpowiedział wnioskodawczyni (za pomocą poczty elektronicznej) w dniu 12 maja 2025 r. Po uzyskaniu pierwszej odpowiedzi organu strona wniosła do Sądu, w dniu 9 maja 2025 r. (data prezentaty Urzędu Miejskiego w Gogolinie), skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 18 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek oraz zaznaczyła, że nie otrzymała do dnia wniesienia niniejszej skargi, to jest 9 maja 2025 r., żadnej odpowiedzi na wezwanie z 30 kwietnia 2025 r. Do akt postępowania prowadzonego przez organ wnioskodawczyni wniosła też (za pomocą poczty elektronicznej) w dniu 13 maja 2025 r. dodatkową argumentację. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa, gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej środkiem zaskarżenia. Jednak przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ppsa. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia choćby jednej z wymienionych przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi po dniu, w którym organ pismem z 29 kwietnia 2025 r. (wysłanym w tym samym dniu) zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z 18 kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność tę potwierdziła w skardze również sama strona, wyjaśniając, że otrzymała pismo z 29 kwietnia 2025 r., stanowiące odpowiedź organu. Natomiast, zdaniem skarżącej, Burmistrz niewystarczająco odpowiedział na wniosek z 30 kwietnia 2025 r., oznaczony jako "wezwanie do uzupełnienia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej". W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w sprawie o udostępnienie informacji publicznej nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), z wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: udip], który to przepis nie znajduje jednak w sprawie niniejszej zastosowania. Z tego powodu każde pismo, stanowiące - w ocenie podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej - uzupełnienie lub sprecyzowanie wniosku pierwotnego, lecz prowadzące do zmodyfikowania zadanego pytania lub żądania, jest nowym wnioskiem o udzielenie informacji, który podlega odrębnemu rozpatrzeniu w trybie udip. W ocenie Sądu nie jest możliwa modyfikacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w istocie oznacza to bowiem zmianę przedmiotu postępowania, jakim jest informacja o określonej treści. W przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek, to wnioskodawca określa zakres żądanych danych, a ich udostępnienie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 udip). Udostępnienie informacji publicznej nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a jedynie do wydanej decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 udip). Jednocześnie wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem. W razie zmiany zakresu żądanej informacji (co w istocie oznacza zmianę przedmiotu postępowania, a nie jedynie modyfikację poprzedniego wniosku), konieczne jest złożenie nowego wniosku, który powinien być skierowany do dysponenta informacji. Zmodyfikowanie wniosku powoduje, że zmianie ulega informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca i w takiej sytuacji miarodajna kontrola stanowiska pierwotnie zajętego przez dysponenta informacji nie byłaby możliwa (wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 1344/21). Z powyższego powodu, wbrew stanowisku skarżącej, poza zakresem przedmiotowym sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na bezczynność Burmistrza w kwestii załatwienia wniosku z 18 kwietnia 2025 r. pozostaje problem udzielenia informacji na wniosek z 29 kwietnia 2025 r. i Sąd nie może się w sprawie niniejszej odnieść do zagadnienia ewentualnej bezczynności organu w załatwieniu kolejnego wniosku o udzielenie informacji. Z tego powodu Sąd odniósł się jedynie do problemu udzielenia informacji na wniosek z 18 kwietnia 2025 r. W ocenie Sądu wniesienie skargi na bezczynność po udzieleniu przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania. Przywołana wyżej uchwała wprawdzie dotyczy wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, jednakże argumenty w niej wskazane należy analogicznie odnieść do skarg na bezczynność w sprawach załatwianych aktami lub czynnościami organu administracji publicznej innymi niż decyzje, lecz objętymi kognicją sądów administracyjnych, to jest także do skargi wniesionej na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Uchwała składu 7 sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 ppsa), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą (art. 269 § 1 ppsa). Z przepisu tego wynika, że żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi NSA. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale i jest nim związany. Wskazana uchwała ma zastosowanie również do spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, to powinien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 udip - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 udip udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip) lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 udip). W formie zwykłego pisma informuje się zaś wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje - ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też o tym, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 udip, a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W związku z tym Sąd wyjaśnia, że choć wymieniona uchwała z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, nawiązuje do zakończenia postępowania administracyjnego aktem ostatecznym, co nie miało miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy, to poparta została ogólnym spostrzeżeniem, że wydanie aktu w sprawie administracyjnej powoduje, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym. Istotą skargi na bezczynność jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu - w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej - stanu bezczynności. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność ma bowiem przede wszystkim na celu - w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności - zobowiązanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku, czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1131/24, postanowienie WSA w Bydgoszczy z 24 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 98/23). Zdaniem Sądu, na gruncie udip - nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uprzednio, uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, albo udzieli odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, przypomnieć trzeba, że strona wniosła skargę w dniu 9 maja 2025 r., a zatem już po przekazaniu jej w dniu 29 kwietnia 2025 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie przez organ odpowiedzi pismem z 29 kwietnia 2025 r., w którym wskazał, że w Wydziale Oświaty, Zdrowia i Polityki Społecznej nie jest prowadzony, żądany przez wnioskodawczynię, odrębny rejestr spraw, stanowiło w istocie załatwienie złożonego przez skarżącą wniosku. Oznacza to w realiach rozpoznawanej sprawy, że od dnia przekazania tej odpowiedzi nie istniał podlegający badaniu stan ewentualnej bezczynności, której mogłaby dotyczyć skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. Załatwienie wniosku skarżącej w drodze czynności materialno-technicznej skutkuje bowiem tym, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym, a postępowanie zainicjowane wnioskiem z 18 kwietnia 2025 r. zostało zatem zakończone przez organ przed wniesieniem skargi, poprzez udzielenie odpowiedzi pismem z 29 kwietnia 2025 r. Sąd zauważa też, że Burmistrz odpowiedział na wniosek z 18 kwietnia 2025 r. bez zbędnej zwłoki i nie później niż z zachowaniem czternastodniowego (podstawowego) terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 udip. Powyższe okoliczności, w przekonaniu Sądu, uwzględniając stanowisko NSA wyrażone w powołanej wyżej uchwale, uzasadniają odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, z powodu braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia - rozumianego jako bezczynność. Istniejąca przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej nie podlega usunięciu ze względu na załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej i zakończenie postępowania z wniosku złożonego w trybie przepisów udip. Innymi słowy, skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jako wniesiona przez skarżącą już po udzieleniu przez organ wystarczającej odpowiedzi, czyli po zakończeniu postępowania przez skarżony organ, nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Ze względu jednak na specyfikę sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd, przez rozpoznaniem odrzuconej obecnie skargi, zweryfikował odpowiedź Burmistrza w aspekcie jej adekwatności do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawczynię i stwierdził, że organ udzielił stronie wyczerpującej odpowiedzi wyjaśniając, że nie posiada żądanego, odrębnego rejestru spraw - prowadzonego tylko na potrzeby Wydziału Oświaty, Zdrowia i Polityki Społecznej. Przekazanie informacji, że organ nie dysponuje żądanym rejestrem, prawidłowo nastąpiło w drodze zwykłego powiadomienia o tym fakcie, wysłanego za pomocą poczty elektronicznej, ponieważ taką formę kontaktu z Burmistrzem wybrała sama wnioskodawczyni. W istniejącym stanie sprawy Burmistrz, w dniu wniesienia skargi, nie pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku skarżącej, zasadnie bowiem udzielił stronie wystarczającej odpowiedzi pismem wysłanym za pomocą poczty elektronicznej. Organ nie był przy tym zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wydania takiego aktu administracyjnego (art. 16 ust. 1 udip). W sprawie nie jest natomiast sporne ani wątpliwe to, że Burmistrz jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), a także to, że informacja o rejestrze spraw wpływających do Urzędu Miejskiego w Gogolinie należy do zakresu danych uznanych przez prawodawcę za informację publiczną (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f udip). W opisanym wyżej stanie sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.