I SAB/Op 44/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w J. na bezczynność Wójta Gminy Branice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Branice do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia O. w J. z dnia 8 lutego 2023 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Wójta Gminy Branice na rzecz Stowarzyszenia O. w J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 lutego 2023 r. Stowarzyszenie O. w J. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą"), wystąpiło do Wójta Gminy Branice (zwanego dalej: "organem"), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci elektronicznej, na wskazany adres email, poprzez przekazanie informacji wymienionych w poz. 1 – 5 podania. W poz. 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej strona wystąpiła o: "(...) udostępnienie treści i postaci umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2022 r.". W reakcji na monit strony z dnia 29 lipca 2023 r., pismem datowanym na 22 lutego 2023 r., nadanym w formie elektronicznej na wskazany adres email w dniu 28 sierpnia 2023 r., organ udzielił informacji wymienionych we wniosku strony pod poz. 1 – 4. W odpowiedzi na żądanie z poz. 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ przesłał skany trzech umów. Pismem z dnia 24 października 2023 r., przesłanym przez platformę e-puap, strona, w ślad za wnioskiem z 8 lutego 2023 r. oraz monitem z dnia 28 sierpnia 2023 r. "(...) ponowiła prośbę o udostępnienie umowy z firmą P.U.P.H.W. "G." obowiązującej w 2022 r.". Pismem z dnia 27 marca 2024 r. strona wniosła, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na organ w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") po przez nieudostępnienie informacji publicznej na jej wniosek z pkt 5 z dnia 8 lutego 2023 r. Wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 kwietnia 2024 r. organ wyjaśnił, że nieterminowe udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej spowodowane było niedopatrzeniem wynikającym z natłoku spraw, które wykonuje w Urzędzie Gminy pracownik zobowiązany do udzielenia odpowiedzi w zakresie swoich czynności. Wskazał na niewielkie zatrudnienie w Urzędzie przy wielości realizowanych zadań oraz, że na pierwsze cztery punkty odpowiedzi udzielił oraz, że przesłał trzy z czterech umów w zakresie punktu piątego wniosku. W dniu 17 kwietnia 2024 r. organ przesłał skarżącej, w formie elektronicznej, na wskazany adres email żądaną informację w postaci skanu umowy z firma P.U.P.H.W. "G.". Strona odczytała przesłaną wiadomość w dniu 20 kwietnia 2024 r. przesyłając do organu zwrotnie, drogą elektroniczną, potwierdzenie odczytania wiadomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia. Organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku we właściwy sposób, czyli udostępnienia informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo przez odmowę lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, i wreszcie przez poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie wyżej wymienione kwestie. Dopiero stwierdzenie ich zaistnienia, tj. ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi - tu: organowi - bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej inicjuje wniosek. W ramach tego postępowania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Organ winien pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest treścią żądania. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozstrzygać winna jego treść. W przedmiotowym stanie faktycznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącą do organu (Wójta Gminy Branice), który był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Objęta wnioskiem z dnia 22 lutego 2023 r., pod poz. 5, informacja dotyczyła udostępnienia "(...) treści i postaci umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2022 r.". Bezspornie, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, należało też do zadań własnych Gminy Branice (por. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.). Z kolei pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że wskazane we wniosku skarżącej dokumenty są związane oraz odnoszą się do wykonywanych zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Dysponowanie majątkiem gminy powinno podlegać w zakresie informacji publicznej zasadom transparentności. Sąd podziela pogląd prawny, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych, w tym treść i postać dokumentów dotyczących tego majątku: decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych, faktur, rachunków, polis, potwierdzeń zapłaty i raportów. Zawierają one zapisy tego w jaki sposób podmiot dysponował publicznymi pieniędzmi, jak je wydatkował, z jakimi podmiotami zawierał umowy oraz z jakich usług korzystał. Trafnie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu zadań publicznych (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11). Sąd dostrzegł, że po wywiedzeniu skargi na bezczynność organ sam (prawidłowo) zakwalifikował prośbę właśnie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przesłał skarżącej, na adres elektroniczny, w dniu 17 kwietnia 2024 r., żądaną informację (umowę z P.U.P.H.W. "G."). Tym samym Sąd nie może negować takiej kwalifikacji żądania jako dotyczącego informacji publicznej ponieważ jej charakter jest niesporny oraz ma oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. W efekcie w dacie 17 kwietnia 2024 r. stan bezczynności ustał. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni organ wadliwie tłumaczył brakami kadrowymi i natłokiem zadań. Sąd podziela pogląd prawny, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Sąd dostrzega jednak, że w pierwotnym wniosku z 8 lutego 2023 r., skarżąca zawarła żądanie: "(...) udostępnienie treści i postaci umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2022 r.". Pierwotne żądanie można było odczytać jako dotyczące tylko opieki na bezdomnymi zwierzętami i przez to nieobejmujące umowy z P.U.P.H.W. "G." (choć zawarcia takiej umowy organ nie ukrywał, bo w piśmie z 22 lutego 2023 r., w poz. 1 i 2, wprost poinformował skarżąca o jej istnieniu i zakresie). Według tej umowy P.U.P.H.W. "G." takiej opieki nie miało świadczyć. Z umowy z P.U.P.H.W. "G." wynika, że jej treścią było zasadniczo odławianie bezdomnych zwierząt oraz zapewnienie odłowionemu zwierzęciu miejsca w schronisku prowadzonym przez inny podmiot, na podstawie odrębnej umowy. Dodatkowe usługi P.U.P.H.W. "G." miało zapewnić tylko: "(...) jeśli zachodzi taka potrzeba". Dopiero monit skarżącej z 24 października 2023 r. doprecyzował pierwotnie niejasne żądanie, że chodzi w nim także o konkretną umowę zawartą z P.U.P.H.W. "G.". W sprawie nie miał zastosowania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ("Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku"). Organ nie skorzystał z tego przepisu. Nie wyznaczył bowiem stronie nowego terminu załatwienia sprawy i nie podał przyczyn zwłoki. W sprawie organ obowiązywał zatem termin podstawowy ustawowy (14 dni), który, biorąc jednak pod uwagę, że doprecyzowanie pierwotnego żądania nastąpił dopiero monitem z 24 października 2023 r., bezskutecznie minął z dniem 7 listopada 2023 r. (wtorek). Nie budziło też wątpliwości Sądu, że odpowiedź przekazana skarżącej stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) i to mimo, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącą formie. Z tego powodu orzeczona jak w pkt. 2 sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał złej woli ani lekceważenia strony, a nieprecyzyjne żądanie z wniosku z dnia 8 lutego 2023 r., zostało doprecyzowane dopiero monitem z 24 października 2023 r. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądane informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu spowodował brak orzeczenia z urzędu o nałożeniu grzywny. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.