I SAB/Op 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez M. M. (dalej określanej jako: strona, skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej jako: organ lub Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019. W skardze strona skarżąca zarzuciła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Opolu naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, 8, 12, 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 i art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej "kpa") oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17.12.2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98 (WE) 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) 485/2008, wnosząc o: 1) zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu do wydania decyzji w sprawie z jej wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2019, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że postępowanie organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2019 nosi znamiona przewlekłości, gdyż dotychczas dokonane czynności organu stanowią o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego zakres i wyniki pozwalają na zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżąca, odwołując się do regulacji § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż posiadanie w rozumieniu ww. przepisu wiąże się z rolniczym wykorzystywaniem gruntów obejmującym wykonywanie zabiegów agrotechnicznych - wywiodła, że organ dysponuje już w chwili obecnej materiałem dowodowym, pozwalającym na zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie, którego nie kończy, mimo upływu terminu wypłat płatności przewidzianych prawem wspólnotowym. Podniosła, że nie każde podejmowane przez organ czynności wyjaśniające mogą uzasadniać przedłużenie terminu załatwienia sprawy, a jedynie takie, które zmierzają do poczynienia takich ustaleń i zbieranie takich dowodów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 75 § 1 kpa). W ocenie skarżącej, nieistotne dla przyznania jej wnioskowanych płatności są okoliczności obecnie weryfikowane przez organ, związane z posiadaniem przez nią umów dzierżawy, prawa własności do wnioskowanych gruntów, czy też innych dowodów potwierdzających rolnicze użytkowanie gruntów, jeśli z dotychczas zgromadzonych dowodów (wyników kontroli krzyżowej działek deklarowanych we wniosku, wyników kontroli na miejscu) możliwe jest zatwierdzenie (lub nie) danej działki do płatności. Według strony, na obecnym etapie sprawy nie ma dowodów wskazujących na wątpliwości co do spełnienia przez nią przesłanki posiadania gruntów i ich utrzymywania w dobrej kulturze rolnej. W tym kontekście żądanie przez organ umów dzierżaw, użyczenia, aktów notarialnych potwierdzających prawo własności wszystkich działek wykazanych we wniosku nosi znamiona bezpodstawnego przedłużenia postępowania. Tak też, według skarżącej, należy interpretować wystąpienie przez organ do Starostwa Powiatowego o udzielnie informacji, kto jest właścicielem działek wykazanych we wniosku, skoro posiadaczem w rozumieniu ww. ustawy można być także w złej wierze (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 października 2017 r., II SA/Go 879/17), Dlatego też zakres pozyskiwanych obecnie przez organ informacji jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tytuł prawny do nieruchomości ma znaczenie jedynie przy władaniu działkami będącymi własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej. Zdaniem skarżącej, rzekome szeroko prowadzone czynności wyjaśniające przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu nie tylko noszą znamiona przewlekłości (nic nie stało na przeszkodzie, by znając treść wniosku czynić takie ustalenia jeszcze w 2019 r.), lecz naruszają również art. 8 § 1 kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Co więcej, § 2 tegoż przepisu stanowi, iż organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw z wniosków o dopłaty jest weryfikacja deklaracji rolnika poprzez kontrolę administracyjną (w tym kontrolę krzyżową) oraz kontrolę na miejscu. Jak stanowi art. 24 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż niezbędny do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu oraz innych kontroli podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy przeprowadzanych przez podmiot wdrażający na podstawie ustawy. W rozpatrywanej sprawie organ przeprowadził już ww. kontrole, a zatem jest władny zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji. Wymaganie od skarżącej przedstawienia umów dzierżawy, aktów własności ziemi czy innych dowodów na potwierdzenie użytkowania działek z wniosku, w sytuacji w której nie ma dowodów poddających w wątpliwość deklarację wniosku, a samo posiadanie jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym, jest niecelowe i narusza zasadę równego traktowania rolników. Końcowo skarżąca wskazała na wyczerpanie trybu ponaglenia, które 20.07.2020 r. zostało negatywnie rozpatrzone przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie, argumentując, że ma obowiązek badania w każdej procedowanej sprawie, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy, tym bardziej, że okoliczności niniejszej sprawy dają uzasadnione przypuszczenie o stworzeniu przez skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności od ujętych we wniosku gruntów. Zwrócił uwagę, że w toku postępowania strona wycofała z pierwotnego wniosku 76 działek ewidencyjnych, wskazując, że zadeklarowała je na skutek pomyłki. Według organu, wieloletnie prowadzenie postępowań o przyznanie płatności oraz zwykłe doświadczenie życiowe nie pozwala na bezkrytyczne przyjęcie takiego uzasadnienia wniesionej zmiany. Jednocześnie strona uporczywie odmawia przedstawienia jakichkolwiek dowodów na rolnicze użytkowanie zadeklarowanych działek, wskazując, że podstawą posiadania i użytkowania ujętych we wniosku działek są ustne umowy z właścicielami, którzy według niej powinni zostać anonimowi. W dalszej kolejności organ zauważył, że w trakcie procedowania wniosków o przyznanie pomocy zdarza się, że w przypadku wystąpienia konfliktu kontroli krzyżowej jedna ze stron przyznaje, że popełniła błąd deklarując konkretną działkę i składa korektę wniosku. W niniejszej sprawie strona kilkukrotnie wycofała bądź korygowała swój wniosek wobec działek, co do użytkowania których pojawiła się wątpliwość (łącznie wobec 76 działek). Nie chciała lub nie potrafiła wykazać też faktu rolniczego użytkowania zadeklarowanych działek. Dodatkowo przeprowadzona kontrola na miejscu oraz kontrola administracyjna stwierdziły nieprawidłowości na łączną powierzchnię 62,25 ha. Po złożonych zmianach, aktualnie strona ubiega się o przyznanie płatności do 185,10 ha. W przypadku rozpatrzenia wniosku po zmianach, bez uwzględniania nieprawidłowości z kontroli administracyjnej oraz raportu z czynności kontrolnych, beneficjent otrzymałby płatność ONW w wysokości 7.831,25 zł, zaś w przypadku rozpatrzenia wniosku z uwzględnieniem nieprawidłowości z kontroli administracyjnej oraz raportu z czynności kontrolnych płatność ta wynosiłaby 5.742,32 zł. Dokładne wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie jest zatem w pełni uzasadnione a okoliczność, że kolejne czynności podejmowane przez organ przedłużają postępowanie nie może być traktowane jako przewlekłość postępowania. Pismem procesowym z 19 sierpnia 2020 r. skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty, w tym zrzuty z systemu, wnosząc o ich uwzględnienie w toku rozpatrywania skarg dotyczących przewlekłości w rozpatrzeniu przez organ jej wniosków dotyczących zarówno przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, jak i płatności ONW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, chroni stronę przed podejmowaniem przez organ czynności procesowych w sposób opieszały. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ponadto, na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wyjaśnienia również wymaga, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z 8 lipca 2020 r., ponaglenie w trybie art. 37 § 1 kpa, w którym w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2019. W wyniku rozpatrzenia tego ponaglenia postanowieniem z 20 lipca 2020r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, stwierdził, że w sprawie brak jest bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w pierwszej kolejności należy przywołać stan faktyczny sprawy, wynikający z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, z uwzględnieniem chronologicznej kolejności zaistniałych zdarzeń: ❖ 29 maja 2019 r. do Biura Powiatowego w Opolu wpłynął elektroniczny wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019, zarejestrowany pod numerem dokumentu [...]. Sprawom nadano znaki [...] i [...], ❖ 17 czerwca 2019 r. wpłynęła elektroniczna zmiana do tego wniosku, zarejestrowana pod numerem dokumentu [...], ❖ 22 sierpnia 2019 r. z Biura Powiatowego w [...] wpłynęło oświadczenie właściciela działki ewidencyjnej numer a, a 12 września 2019 r. oświadczenie właściciela działki numer b, ❖ 5 września 2019 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów odnośnie działki ewidencyjnej nr b, w odpowiedzi na które złożyła ona 9 września 2019 r. korektę do wniosku i oświadczenie, że działka b została we wniosku umieszczona przypadkowo i nie jest przez nią użytkowana rolniczo, ❖ 30 września 2019 r. wystąpiono do Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony ❖ 3 października 2019 r. miała miejsce kolejna zmiana do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019, którą zarejestrowano pod numerem dokumentu [...]. ❖ 12 grudnia 2019 r. wpłynęło pismo z Prokuratury Rejonowej w [...] z prośbą o weryfikację wniosku M. P. (obecnie M.) o przyznanie płatności, pod kątem istnienia podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 286 kk lub art. 297 kk. ❖ 30 grudnia 2019 r. z Departamentu Kontroli Wewnętrznej wpłynął donos dotyczący wykorzystywania przez stronę luki w regulacjach unijnych, w celu otrzymania dopłat. ❖ 7 lutego 2020 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie działki ewidencyjnej nr c i d, w odpowiedzi na które 24 lutego 2020 r. złożyła korektę do wniosku wraz z oświadczeniem, iż działka c oraz d została we wniosku umieszczona przypadkowo. ❖ 26 lutego 2020r. zostało wysłane do strony zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy terminie, z uwagi na prowadzone postępowanie, mające na celu ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach, które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. Jako planowany termin zakończenia postępowania podano datę 31 maja 2020 r. ❖ 4 maja 2020 r. wpłynęła do Biura Powiatowego w Opolu skarga strony na działanie organu, na która udzielono odpowiedź 26 maja 2020r. ❖ 25 maja 2020 r. do Biura Powiatowego w Opolu wpłynął raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności wykazywanych przez stronę powierzchni nr [...] ❖ 26 maja 2020 r. zostało wysłane zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, z uwagi na prowadzone postępowanie, mające na celu ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach, które zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. Jako planowany termin zakończenia postępowania podano datę 30 czerwca 2020 roku. ❖ 29 maja 2020 r. zostało wysłane do strony wezwanie dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej na działkach ewidencyjnych nr: a, e, f i g oraz dotyczące umów dzierżaw na działkach ewidencyjnych nr: h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, aa, ab, ac, ad, ae, af, ag, ah, ai, aj, ak, al, am, an, ao, ap, ar, as, at, au, aw, ax, ay, az, ba, bb, bc, bd, be, bf, bg, bh, bi, bj, bk, bl, bm, bn, bo, bp, br, bs, bt, bu, bw, bx, by, bz, ca, cb, cc, cd, ce, cf, cg oraz ch. Wezwanie zostało odebrane 2 czerwca 2020 r. ❖ 4 czerwca 2020 r. wpłynęło oświadczenie A. R. odnośnie działek krzyżówkowych, w którym potwierdza ona użytkowanie tych działek przez stronę. ❖ 8 czerwca 2020 r. wpłynęło oświadczenie D. W. odnośnie działek krzyżówkowych, w którym potwierdza on użytkowanie działek przez stronę oraz oświadczenie samej strony, potwierdzające użytkowanie działek krzyżówkowych wraz z informacją, że działki z KOWR podała we wniosku omyłkowo. ❖ 16 czerwca 2020 r. zostało wysłane do strony wezwanie do osobistego stawienia się w Biurze Powiatowym w Opolu, celem złożenia wyjaśnień, czy wnioskodawca nie stworzył sztucznych warunków do przyznania pomocy, o którą ubiega się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. W wezwaniu zaznaczono, że w momencie stawienia się należy przedstawić dokumenty, które będą potwierdzały spełnienie warunków z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. warunku posiadania (np. umowy dzierżawy, umowy użyczenia, akt własności ziemi) oraz warunku użytkowania (np. zlecania usług agrotechnicznych) działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. Wezwanie zostało odebrane 19 czerwca 2020 r., jednakże strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie w Biurze Powiatowym w Opolu. W odpowiedzi przesłała pismo z 22 czerwca 2020 r., w którym zarzuciła organowi brak sformułowania zarzutów w stosunku do jej osoby oraz danych zawartych we wniosku o płatność. W piśmie poinformowano również, że grunty użytkowane są na podstawie ustnych umów dzierżawy oraz że ze względu na obowiązujące przepisy RODO nie przedstawi ona danych osób wydzierżawiających. Strona oświadczyła także, że nie widzi podstaw do osobistego stawienia. ❖ 29 czerwca 2020 r. zostało wysłane zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, z uwagi na prowadzone postępowanie mające na celu ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności na zadeklarowanych we wniosku działkach. Jako planowany termin zakończenia postępowania podano datę 31 lipca 2020 r., ❖ 2 lipca 2020 r. został sporządzony protokół z przesłuchania strony, zawierający adnotację, że M. M., mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawiła się na wezwanie. W tych okolicznościach, mając na uwadze, że to po stronie wnioskującego o płatności leży obowiązek udowodnienia faktu prowadzenia działalności rolniczej i rzeczywistego użytkowania działek zadeklarowanych we wniosku, a strona odmawia składania wyjaśnień, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu zdecydował o prowadzeniu dalszego postępowania, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, uznając, że istnieje uzasadnione przypuszczenie co do stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania pomocy niezgodnie z celami systemu wsparcia bezpośredniego, jak również brakiem prowadzenia działalności rolniczej, ❖ 10 lipca 2020 r. zwrócono się do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udostępnienie danych osobowych i adresowych właścicieli działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności w roku 2019. Dokonując oceny dotychczasowego przebiegu postępowania prowadzonego przez organ Sąd podkreśla, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 kpa). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, sąd administracyjny ustala przebieg czynności procesowych i na podstawie własnych ustaleń ocenia, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zawinionej zwłoki po stronie organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. stanowisko zajęte w wyrokach NSA z 14 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2541/13, z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1698/16 i 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 996/19). Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016,s. 271). Przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Ponadto opisane powyżej rozumienie omawianego pojęcia pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 2 kpa wprowadzoną nowelizacją przepisów k.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Według tego przepisu, przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, natomiast otwarte i wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym terminy i charakter czynności podejmowanych przez organ), stwierdził, że kontrolowane postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wprawdzie, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, w sprawach o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie, jednakże z drugiej strony należy zauważyć, że podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest tylko ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą i to w dacie złożenia wniosku. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem (na podstawie tytułu prawnego, czy też bez niego) nie wystarcza dla otrzymania płatności ONW lub płatności bezpośrednich, albowiem konieczne jest jeszcze ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie czy strona, ubiegająca się o płatności za 2019 r., posiadała deklarowane grunty rolne i czy prowadziła na owych gruntach samodzielnie działalność rolniczą. W celu poczynienia tych istotnych dla sprawy ustaleń organ przeprowadził w dniach 04.12.2019 r. - 13.05.2020 r. kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącej, której ustalenia utrwalono w formie protokołu nr [...], od którego strona złożyła 4 czerwca 2020 r. zastrzeżenia. Z uwagi na ustalenia poczynione w toku kontroli na miejscu, a także mając na uwadze dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ 16 czerwca 2020 r. skierował do strony wezwanie do osobistego stawiennictwa w dniu 2 lipca 2020 r. celem złożenia wyjaśnień w sprawie, zarówno odnośnie posiadanych gruntów objętych wnioskiem o płatność jak i ich rolniczego wykorzystywania. Strona jednakże nie stawiła się na wezwanie w wyznaczonym dniu, a także nie przedłożyła żądanych dowodów, mających potwierdzać posiadanie i użytkowanie poszczególnych gruntów. W tym miejscu Sąd zauważa, że ustawa z dnia 15 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Przepis art. 27 ust 1 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei ust. 2 tego przepisu wprost wskazuje, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powołanych wyżej przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że takie działania w sprawie zostały podjęte. Organ wzywał skarżącą w celu jej przesłuchania, jednak skarżąca nie stawiła się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących posiadania gruntów, chociaż zasadą jest, iż to podmiot domagający się pomocy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. faktury potwierdzające wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, potwierdzenie zbywania plonów, sprawozdania finansowe itd.). Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów w tym zakresie, jednakże, zdaniem Sądu, wobec bierności strony, jak też z racji nałożonego na niego obowiązku stania na straży praworządności a także obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego - nie można czynić mu zarzutu, iż w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności danych zawartych we wniosku o płatność, następnie weryfikowanego przez beneficjenta po ujawnieniu w toku postępowania kolejnych faktów (łącznie o 76 działek rolnych), podjął z urzędu działania w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego poszczególnych gruntów mających być objętych płatnościami. Wbrew twierdzeniom skarżącej, podjęte działania organu, zmierzające do ustalenia podmiotów posiadających tytuł prawny wobec części gruntów wykazanych przez skarżącą we wniosku o płatność, zmierzają nie tyle do samego ustalenia, czy strona włada tymi gruntami na podstawie tytułu prawnego czy też bez jego posiadania, lecz czy w ogóle grunty te posiada i czy przede wszystkim użytkuje je rolniczo, co jest warunkiem przyznania w stosunku do nich określonych płatności. Dodatkowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy też zauważyć, że w pewnych sytuacjach zachowanie strony może być postrzegane jako nadużycie prawa procesowego, z czego strona postępowania powinna zdawać sobie sprawę. Ocena działań stron pod tym względem w postępowaniu administracyjnym należy do organu, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym – do sądu. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. Piotr Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, (w:) H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003; postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 504/13). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem, ze względu na który zostało przyznane. W konsekwencji, zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Stanowisko to jest także akceptowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W wyroku z 1 lipca 1997 r. o sygn. 23196/94 w sprawie Gustafson przeciwko Szwecji, ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw" (por. wyrok NSA z 19.07.2019r sygn. I GSK 1350/18). Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.