I SAB/Op 60/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogówku w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia odrzucić skargę. Decyzją z 30 października 2023 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogówku (dalej w skrócie: OPS), działając z upoważnienia Burmistrza Głogówka, ustalił dla T. G. wysokość odpłatności za pobyt matki – W. G. w Domu Pomocy Społecznej w P. (dalej w skrócie DPS) w kwocie 2.722,92 zł miesięcznie w okresie od miesiąca marca 2023 r. do miesiąca września 2023 r. oraz w kwocie 263,50 zł w okresie od 1 października 2023 r. do 3 października 2023 r. (pkt 1 decyzji) oraz odmówił zwolnienia częściowo lub całkowicie skarżącego z odpłatności za pobyt matki w DPS (pkt 2 decyzji). Powyższa decyzja została doręczona T. G. 2 listopada 2023 r. (por. akta administracyjne sprawy). W wyniku rozpatrzenia odwołania od opisanej decyzji, złożonego przez T. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., decyzją z 23 lutego 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ ten podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, T. G. (zwany dalej także skarżącym) wniósł pismem z 27 marca 2024 r. (nadanym w dniu 27 marca 2024 r. w formie pocztowej przesyłki poleconej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z 23 lutego 2024 r., nr SKO.40.4200.2023.ps. Skarga ta została odnotowana w Repertorium sądowym pod sygn. akt I SA/Op 401/24. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Zarzucił organom nieuzasadnioną bezczynność i brak podjęcia decyzji po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił, że podniesiony zarzut uznać należy za jego nową skargę, a nie jako argumentację na poparcie jego twierdzeń, co do niewłaściwego działania organu. Skarżący akcentował, że to pracownicy OPS działali w sposób opieszały i nie dążyli do szybkiego załatwienia sprawy, wręcz unikali zawarcia umowy, za co został "ukarany" zapadłą decyzją, która wydana została już po 3 października 2023 r. tj. po dniu opuszczenia DPS-u przez mamę. Skarżący stanowczo stwierdził, że wnosi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez OPS w Głogówku. Podkreślił, że sprawa ustalenia odpłatności powinna być załatwiona w terminie 1 miesiąca, a związku z tym wysokość odpłatności za DPS winna być ustalona najpóźniej w lipcu 2023 r., a tym samym mógłby podjąć decyzję o przeniesieniu mamy do innego DPS-u w lipcu 2023 r., gdzie odpłatność wynosiła 4600 zł. Skarżący wskazał, że dążył do zawarcia umowy, ale nie wyjaśniono sposobu wyliczenia kwoty. Podał, że jego emerytura wynosi około 3.800 zł w 2023 r., a koszt pobytu mamy w DPS-ie to 3.200 zł, więc kwota jaka pozostaje dla skarżącego to 800 zł. Na skutek zarządzenia z 26 czerwca 2024 r., wydanego na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej jako P.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy ze skargi T. G. na decyzję SKO w Opolu z 23 lutego 2024 r., nr SKO.40.4200.2023.ps - sprawę ze skargi tego skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogówku w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Sprawę wyłączoną zarejestrowano w tut. Sądzie pod sygn. akt I SAB/Op 60/24 i stanowi ona przedmiot niniejszego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogówku zakończył już postępowanie administracyjne. W jego wyniku organ wydał 30 października 2023 r., decyzję nr PS.4530.68.2023, która została doręczona skarżącemu - 2 listopada 2023 r. Stosownie do powyższego zauważyć trzeba, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej w skrócie: NSA) podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyraził stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Jednoznacznie też stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów: po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. W ocenie NSA równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów NSA uznał, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Uwzględniając powyższe oraz nawiązując do art. 53 § 2b P.p.s.a., NSA wywiódł, że nie sposób przyjąć, iż skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego czy sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Ponadto NSA podkreślił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Na uwagę zasługuje również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21. NSA stwierdził w niej, że skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego [...]. Tym samym Sąd uznał, że tak jak niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu. Tak samo za niedopuszczalne uznać należy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skoro skarga została złożona już po otrzymaniu przez skarżącego decyzji wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Głogówku, co nastąpiło 28 lutego 2024 r. (a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy) - to skarga taka nie była dopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało zakończone przez organ pierwszej instancji przed wniesieniem skargi przez wydanie decyzji. Dodać należy, że przywołane uchwały składu siedmiu sędziów NSA są wiążące w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), a nadto mają one ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi jak w sentencji postanowienia.