I SAB/Op 69/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. C. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wyrejestrowania z ubezpieczenia zdrowotnego na terytorium Polski i zwrotu nadpłaconych składek zdrowotnych postanawia: odrzucić skargę. C. C. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu ( dalej: Zakład )w przedmiocie wskazanym w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt III SAB/ Wr 6/25 przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu,wskazując, iż z akt sprawy wynika, że skarga dotyczy bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu. Zastosowanie znajduje zatem ogólna reguła ujęta w art. 13 § 2 p.p.s.a., a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu jest właściwy do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniesionej skargi Skarżący podniósł, że w piśmie z 3 kwietnia 2024 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu Narodowy Fundusz Zdrowia poinformował, że Skarżący nie podlegał polskiemu ustawodawstwu w zakresie świadczeń zdrowotnych we wskazanych okresach. Następnie podał, że 18 czerwca 2024 r. otrzymał pismo z ZUS O/Opole informujące, że z przyczyn technicznych brak jest możliwości wyrejestrowania go z ubezpieczeń zdrowotnych za wskazany okres, a obsługa zgłoszenia wraz ze zwrotem składek i odsetkami zostanie dokonana w najbliższym możliwym terminie, o czym zostanie poinformowany odrębnymi pismami. Podał, że organ nie podjął żadnych działań w celu załatwienia sprawy, pomimo licznych ponagleń listownych oraz telefonicznych. Nadto wskazał, że 10 stycznia 2025 r. złożył skargę na bezczynność organu, która nie została w żadnym stopniu uwzględniona i organ nie rozliczył konta powoda oraz nie zwrócił nadpłaconych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) - zwanej dalej: "p.p.s.a." Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Polega ona – co ze skargi wynika - na niewyrejestrowaniu skarżącego z ubezpieczenia zdrowotnego i niedokonaniu zwrotu pobranych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W tym miejscu należy wskazać - z uwagi na przedmiot skargi -na przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1461, z późn. zm.). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ww. ustawy, zwrot nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne następuje na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie w myśl art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( dalej w skrócie u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; 2) przebiegu ubezpieczeń; 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; 3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż co do zasady odwołanie od decyzji Zakładu przysługuje do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360, z późn. zm.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Oznacza to, że w ustawie systemowej została przyjęta zasada, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (por.: Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej, J. Strusińskiej-Żukowskiej, Warszawa 2011, s. 777, 966-967; R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 882-883). Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, Kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kodeksu, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Natomiast wyjątki w tej materii zostały wskazane w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W myśl tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wskazać przy tym należy, że wyliczenie spraw w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest enumeratywne. W tych właśnie wymienionych sprawach właściwe są sądy administracyjne. Z analizy art. 83 ust. 1 i ust. 4 u.s.u.s wynika, że każda decyzja wydana przez Zakład w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne odstępstwa dotyczą decyzji, które zostały wprost wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sprawy wskazane w tym ostatnim przepisie, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym. W konsekwencji decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W przepisie tym ustawodawca bowiem wprost uregulował wyłączenie kognicji sądu powszechnego w tych konkretnych sprawach ubezpieczeniowych. Innymi słowy, tryb odwoławczy do sądu powszechnego odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Katalog bowiem decyzji, o których mowa w tym przepisie, wydawanych przez Zakład w zakresie indywidualnych spraw jest katalogiem otwartym. Świadczy o tym użyty w art. 83 ust. 1 usus zwrot "w szczególności". Kontroli sądów powszechnych nie podlegają natomiast tylko te decyzje, które zostały wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, czyli decyzje wymienione w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. W prowadzonych przez ZUS postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych obowiązują różne terminy załatwiania spraw – wynikające zarówno z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.), jak i z przepisów szczególnych (np. art. 118 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Ich przekroczenie może być zwalczane na drodze administracyjnej, przez wniesienie ponaglenia w razie niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), jak i na drodze sądowej – co do zasady – w drodze odwołania od bezczynności do sądu powszechnego (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.) Decydujące jest w tym zakresie przyporządkowanie sprawy do kategorii spraw pozostających we właściwości sądów powszechnych albo właściwości sądów administracyjnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Polega ona – co ze skargi wynika - na niewyrejestrowaniu skarżącego z ubezpieczenia zdrowotnego i niedokonaniu zwrotu pobranych składek na ubezpieczenie zdrowotne w określonym prawem terminie. Dostrzec przy tym należy, że w sprawie zastosowanie miały pierwotnie przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ww. ustawy, zwrot nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne następuje na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwrot nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne następuje co prawda na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, jednak kwestie te nie zostały przekazane do kognicji sądów administracyjnych, nie mieszczą się bowiem w zamkniętym katalogu spraw wymienionych art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zwrot nienależnie odprowadzonych składek na ubezpieczenie zdrowotne następuje na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych i kwestiach zwrotu tych składek odpowiednie zastosowanie znajduje art. 24 ust. 6a i n. u.s.u.s. Podkreślenia wymaga, że przyjęte przez Sąd stanowisko co do braku kompetencji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne (a w konsekwencji - na bezczynność w tym zakresie), przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 13 czerwca 2019 r. stwierdził, że nie pozostawia wątpliwości, że w sprawach ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, mimo że postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (sygn. akt II GSK 525/19). W konsekwencji kwestie związane z techniczną wypłatą nadpłaconych środków z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, a także kwestie związane z ewentualnym zaliczeniem składek na inne tytuły, czy też wydanie decyzji o odmowie dokonania zwrotu nienależnie pobranych składek wraz z ustawowymi odsetkami np. z uwagi na upływ okresu przedawnienia, nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, które podlegałby kognicji sądów administracyjnych. Raz jeszcze należy podkreślić, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a w konsekwencji skargi na bezczynność jest, aby owa bezczynność była powiązana z sytuacją, w której organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego, działał w ramach katalogu spraw, które pozostają we właściwości sądów administracyjnych. Skoro skarga dotyczy działalności ZUS w zakresie w zakresie składek na ubezpieczenie zdrowotne, a zakres ten nie został przekazany przez ustawodawcę do właściwości sądów administracyjnych, to w konsekwencji nie mieści się ona w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.