I SAB/Op 70/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wnioskiem z 6 czerwca 2024 r. (7 czerwca 2024 r. - data wpływu do organu) A. S. (zwana dalej skarżącą lub wnioskodawczynią), zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (zwanego dalej również organem) w trybie art. 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - dalej zwana ustawą, o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem ujętym w 16 punktach, a odnoszącej się do danych na temat szczepień ochronnych. Odpowiedzi na powyższy wniosek organ udzielił pismem z 20 czerwca 2024 r., które zostało przesłane skarżącej 20 czerwca 2024 r. Z pocztowego potwierdzenia odbioru przesyłki nie wynika bezpośrednio w jakim dniu skarżąca odebrała to pismo. Jednakże adnotacje poczynione na potwierdzeniu odbioru świadczą o tym, że skarżąca podpisała osobiście odbiór przedmiotowej przesyłki o nr [...], a następnie potwierdzenie zostało zwrócone do placówki pocztowej i wpłynęło tam 24 czerwca 2024 r. Następnie wpłynęło 27 czerwca 2024 r. do nadawcy (organu). Z kolei, z pocztowego monitoringu przesyłek pocztowych wynika (na stronie internetowej https://emonitoring.poczta-polska.pl), że przesyłka o podanym wyżej numerze [...], została doręczona adresatowi 24 czerwca 2024 r. (por. akta sądowe sprawy). Następnie pismem z 27 czerwca 2024 r., przesłanym w tym dniu za pośrednictwem przesyłki pocztowej (por. stempel na kopercie, k-4 akt sądowych), pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, przez nieudzielenie informacji publicznej. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o zobowiązanie ww. organu do rozpoznania wniosku i udzielenia informacji w określonym terminie, orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej zwanej w skrócie: P.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zażądał także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z 6 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, a skarżąca otrzymała odpowiedź na powyższy wniosek. Okoliczność tą potwierdziła również sama skarżąca w skardze, wyjaśniając, że otrzymała od organu pismo z 20 czerwca 2024 r., stanowiące odpowiedź od organu, chodź została ona udzielona w "nikłym stopniu" i odsyłała do publikacji. Stosownie do powyższego zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na mocy art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uchwale tej podkreślono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Uchwała ta wprawdzie dotyczy wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, jednakże argumenty w niej wskazane należy analogicznie odnieść do skarg na bezczynność na inne niż decyzje akty lub czynności administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych, tj. także do skargi wniesionej (jak w niniejszej sprawie) w trybie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Przywołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale i jest nim związany. Odnotowania też wymaga, że ww. uchwała NSA zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem ma zastosowanie również do spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa ta stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W formie zwykłego pisma informuje się zaś wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W związku z tym dostrzec trzeba, że choć wymieniona uchwała z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 nawiązuje do zakończenia postępowania administracyjnego aktem ostatecznym, co nie miało miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy, to oparta została na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym. Istotą skargi na bezczynność jak i przewlekłość jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ma, bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku, czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1131/24, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 98/23 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, na gruncie ustawy u.d.i.p. nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że skarżąca złożyła skargę za pośrednictwem zaskarżonego organu - 27 czerwca 2024 r., a więc już po otrzymaniu przez skarżącą 24 czerwca 2024 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 6 czerwca 2024 r. Udzielenie informacji (odpowiedzi) przez organ pismem z 20 czerwca 2024 r., stanowiło w istocie załatwienie złożonego przez skarżącą wniosku. Oznacza to w realiach rozpoznawanej sprawy, że od dnia doręczenia tej odpowiedzi nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, jakiej dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. Załatwienie wniosku skarżącej w drodze czynności materialno-technicznej skutkuje bowiem tym, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym, a postępowanie zainicjowane wnioskiem z 6 czerwca 2024 r. zostało zatem zakończone przez organ przed wniesieniem skargi przez udzielenie odpowiedzi pismem z 20 czerwca 2024 r. Powyższa okoliczność, w przekonaniu Sądu, uwzględniając stanowisko NSA wyrażone w uchwale o sygn. akt II OPS 5/19, uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, z powodu braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako bezczynność niedającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie. Innymi słowy, skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jako wniesiona przez skarżącą już po udzieleniu informacji publicznej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, czyli po zakończeniu postępowania przez skarżony organ, nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.