I SAB/Op 79/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu w dniu 11 czerwca 2024 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, w terminie 2 miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim na rzecz strony skarżącej A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. T. [dalej: strona, skarżący] jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim [dalej: PINB, organ] postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy. Zawiadomieniem z 11 czerwca 2024 r. organ powiadomił strony, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie nadzoru w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych w miejscowości R. nr [...]. Następnie PINB przeprowadził 3 lipca 2024 r. oględziny "w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych" w miejscowości R. nr [...], działki nr a i nr b (dawna działka nr c), a.m. [...], obręb R. Pismem z 6 września 2024 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na opisanej nieruchomości. W piśmie z 30 września 2024 r. Burmistrz G. zwrócił się do PINB o przekazanie informacji, czy w powyżej sprawie toczy się postępowanie. W odpowiedzi z 11 października PINB potwierdził fakt prowadzenia postępowania. W piśmie wysłanym 15 listopada 2024 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB] wezwał organ do pilnego przekazania akt sprawy, ponaglenia oraz wyjaśnienia przyczyn nieprzekazania ponaglenia organowi wyższej instancji. Wezwanie to WINB ponowił w piśmie wysyłanym 2 grudnia 2024 r. oraz w piśmie wysłanym 3 stycznia 2025 r. PINB odpowiedział organowi wyższego stopnia, w piśmie z 7 stycznia 2025 r., że przygotowuje dokumentację i wyjaśnienia. Akta sprawy wpłynęły do WINB 13 stycznia 2025 r. Postanowieniem nr [...], bez daty, wysłanym 16 stycznia 2025 r. WINB stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie do 15 lutego 2025 r. Akta sprawy wpłynęły do organu 24 stycznia 2025 r. Skarżący w piśmie z 28 kwietnia 2025 r. zawiadomił WINB, że organ nie zakończył prowadzonego postępowania i nie działał w sprawie, wbrew zobowiązaniu zawartemu w postanowieniu nr [...]. Pismem wysłanym 7 maja 2025 r., nawiązującym do informacji przekazanych przez stronę, WINB zażądał wyjaśnień od PINB. Następnie w pismach wysłanych 20 maja 2025 r. oraz 28 maja 2025 r. WINB ponowił to wezwanie. Burmistrz G. w piśmie z 21 maja 2025 r. zwrócił się do PINB o przekazanie informacji: czego dokładnie dotyczy postępowanie, na jakim jest etapie, czy wydano decyzję, a także wniósł o przekazanie dokumentacji mającej znaczenie w sprawie. Postanowieniem z 11 września 2025 r., nr [...], PINB wstrzymał użytkowanie obiektów budowlanych we wsi R. nr [...] oraz nakazał sprawcy samowolnej zmiany użytkowania przedłożenie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Pismem procesowym z 7 sierpnia 2025 r. strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe działanie PINB w opisanej wyżej sprawie, wynikające w szczególności z niepodejmowania czynności procesowych, z wyjątkiem oględzin nieruchomości, oraz niezałatwienie sprawy w terminie nakazanym przez WINB, to jest do 15 lutego 2025 r. W odpowiedzi na skargę z 11 września 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przyczyną zwłoki jest trudna sytuacja kadrowa w inspektoracie, która powoduje, że pierwszeństwo w załatwianiu miały sprawy powodziowe, a następnie sprawy, w których występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, spowodowane złym stanem technicznym obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. W takim przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 ppsa – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b ppsa sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 ppsa – także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem pod uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b ppsa, Sąd uwzględnił to, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi nie było ograniczone terminem, ale musiało być poprzedzone ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: kpa). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniesienie skargi poprzedził złożeniem ponaglenia z 6 września 2024 r. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. W celu rozstrzygnięcia, czy PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w warunkach wniesienia skargi i – jeżeli tak – czy zwłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd był zatem zobowiązany ustalić obowiązujący organ wzorzec normatywny służący do oceny sprawności jego postępowania. Wyjaśnić w pierwszej kolejności przyjdzie, że przepisy ppsa nie określają na czym polega stan bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało jednak w art. 37 § 1 pkt 1 kpa, jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 kpa. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. Natomiast przewlekłość postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że przewlekłość wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych), jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność, a więc niedziałanie organu skutkujące naruszeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku zawiadomienia strony o tym, że sprawa zostanie załatwiona w nowym terminie (art. 36 § 1-2 kpa). Sprawa administracyjna powinna być bowiem załatwiona bez zbędnej zwłoki, a jeśli wymaga postępowania wyjaśniającego – to jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Natomiast sprawa szczególnie skomplikowana powinna być zakończona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1-3 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić stronę i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, nawet w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy powstałej z przyczyn niezależnych od organu. (art. 36 § 1 kpa). W rozpoznanej sprawie PINB nie tylko naruszył wszelkie terminy rozpatrzenia sprawy, w której (notabene) postępowanie wszczął z urzędu, ale także nie zawiadomił skarżącego o nowym terminie jej załatwienia. Bezczynność organu w sprawie, w której wniesiono skargę, jest zatem ewidentna i w gruncie rzeczy niekwestionowana przez PINB. Ponadto dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że czynności procesowe PINB podejmował w dużych odstępach czasu, ponieważ zawiadomieniem z 11 czerwca 2024 r. organ powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, następnie przeprowadził 3 lipca 2024 r. oględziny obiektów budowlanych, lecz dopiero postanowieniem z 11 września 2025 r. wstrzymał użytkowanie obiektów, co uczynił w dniu sporządzenia odpowiedzi na skargę strony. Od lipca 2024 r. do września 2025 r. upłynęło kilkanaście miesięcy, postępowanie organu z całą pewnością cechowało się więc przewlekłością. Sąd dostrzegł też, że PINB – pomimo wniesienia przez skarżącego ponaglenia z 6 września 2024 r. – nie tylko nie poczynił starań zmierzających do załatwienia sprawy, ale także zwlekał z przekazaniem ponaglenia, odpisów akt sprawy i swego stanowiska organowi właściwemu, to jest WINB, aż do 13 stycznia 2025 r. Zaniechanie to stoi wprost w sprzeczności z nakazem z art. 37 § 4 kpa, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Co więcej, PINB nie zachował też terminu załatwienia sprawy zakreślonego przez WINB i wyznaczonego na 15 lutego 2025 r. Ważną kwestią w sprawie jest również to, że postanowienie organu z 11 września 2025 r., wydane w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) [dalej: upb], ma doniosłe znaczenie w postępowaniu organu nadzoru budowlanego, ale postępowania tego nie kończy. Jak stanowi bowiem art. 71a ust. 2 upb, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Natomiast na mocy art. 71a ust. 3 upb, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że postanowienie z 11 września 2025 r. zobowiązywało sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania do przedłożenia wymaganej dokumentacji w terminie 90 dni, liczonym od dnia doręczenia i uzyskania statusu ostateczności przez postanowienie PINB. Po tym terminie organ powinien sprawdzić wykonanie obowiązku, zatem w dniu wyrokowania (20 listopada 2025 r.) postępowanie organu nadzoru budowlanego pozostawało w toku. Ocena skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 ppsa możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, jest dopuszczalna wówczas, gdy stan ten trwa nadal w dacie wyrokowania. W świetle powołanych przepisów ppsa oraz upb i w stanie faktycznym sprawy, Sąd – stwierdzając, że w sprawie administracyjnej postępowanie było prowadzone przewlekle, organ pozostawał też okresowo w bezczynności, a sprawa nadal nie została załatwiona – zobowiązał PINB do załatwienia sprawy w sprawie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Ustalając, czy w sprawie administracyjnej wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, Sąd wziął pod uwagę to, że wszczęcie postępowania nastąpiło 11 czerwca 2024 r., oględziny przeprowadzono 3 lipca 2024 r., a postanowieniem z 11 września 2025 r. wstrzymano użytkowanie obiektów budowlanych. Za bezczynnością organu przemawia naruszenie terminów załatwienia sprawy i brak powiadomienia strony w trybie art. 36 kpa o nowym terminie jej rozpatrzenia. O przewlekłości, w ocenie Sądu, świadczy to, że kluczowe w sprawie czynności procesowe podejmowane były w znacznych odstępach czasowych, a samo postępowanie nie było nacechowane wystarczającą koncentracją czynności w okresie od dnia wszczęcia postępowania do dnia rozpoznania sprawy niniejszej przez Sąd. Bez znaczenia w sprawie, szczególnie wobec długotrwałości zwłoki w załatwieniu sprawy, pozostają okoliczności takie jak trudności kadrowe, a nawet powszechnie znane zdarzenie polegające na wystąpieniu powodzi w województwie opolskim we wrześniu 2024 r. Kwestia kadrowa i zdolność urzędu organu do wykonywania zadań o charakterze publicznym stanowi bowiem wewnętrzny problem organów administracji publicznej. Również fakt (pilnego) wydania postanowienia przez PINB, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłość, świadczy o tym, że wydanie tego aktu mieściło się w granicach możliwości organizacyjnych organu. W takim stanie sprawy zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy zwłoka w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzając w niniejszej sprawie bezczynność organu i przewlekłość postępowania, Sąd uwzględnił to, że PINB wielokrotnie przekroczył dwumiesięczny termin przewidziany dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej. Podkreślić należy, że organ nie podejmował działań, które można uznać za czynności szybkie i skuteczne oraz zmierzające do załatwienia sprawy, co mogłoby uwolnić organ od zarzutów bezczynności i przewlekłości. Zdaniem Sądu organ działał w sposób opieszały i nieefektywny, co więcej czynił to w sposób wskazujący na brak zainteresowania zakończeniem sprawy, poprzez wydanie aktu administracyjnego, rozpraszając podejmowane czynności w czasie, przedłużając postępowanie bez dostatecznie uzasadnionych podstaw i nie dążąc do skutecznego końcowego załatwienia sprawy. Ustalona przez Sąd, na podstawie dokumentów, chronologia zdarzeń (opisana w części historycznej uzasadnienia) jednoznacznie potwierdziła, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminie z art. 37 § 3 kpa, a podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle wymogów art. 12 kpa. Oceniając tok czynności podejmowanych przez organ, Sąd stwierdził, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a organ dopuścił się również bezczynności w toku postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie zwłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 i powołane w nim orzecznictwo). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy po pierwsze stwierdzić, że organ w gruncie rzeczy w toku postępowania (od 11 czerwca 2024 r. do 11 września 2025 r.) podjął jedynie dwie czynności zmierzające do załatwienia sprawy administracyjnej (oględziny nieruchomości i wydanie postanowienia) i to w znacznych odstępach czasu, a takie działanie organu nie znajduje przekonującego uzasadnienia. Odstępy czasowe pomiędzy kluczowymi w sprawie czynnościami organu wskazują nawet na brak woli szybkiego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, oceniając opisany w części historycznej uzasadnienia tok czynności podejmowanych przez PINB, nie może budzić wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły, a przekroczenie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, a także wystąpiła bezczynność organu – w kontekście przerw pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, ogólnego czasu trwania postępowania oraz braku zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy po upływie terminu ustawowego. W przekonaniu Sądu tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje ani prawnego, ani racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Niewątpliwie w znaczny sposób i wielokrotnie przekroczony został maksymalny termin dwumiesięczny przewidziany dla rozpoznania sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa, ponieważ czas trwania postępowania znacznie przekroczył już (w dniu orzekania przez Sąd) jeden rok, a podjęto w tym czasie dwie znaczące w postępowaniu czynności. W okresie tym zasadnicze dla sprawy działania następowały w znacznych odstępach czasu. Czynności procesowe organu nie były podejmowane niezwłocznie oraz z wymaganą koncentracją i należytą starannością w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie znacznie (o wiele miesięcy) krótszym. Sąd miał na uwadze i to, że nawet wniesione przez skarżącego ponaglenie do WINB nie wywołało skutku w postaci niezwłocznego zakończenia przedmiotowego postępowania. Reasumując, uznać należy, że działania organu pozostają w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania. Podważają dodatkowo zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 kpa. W takim stanie sprawy Sąd orzekł, w punkcie 3 sentencji wyroku, stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, uwzględniwszy skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, to jest dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które – według znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2025 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. (M. P. z 2025 r. poz. 125) – w 2024 r. wyniosło 8.181,72 zł. W niniejszej sprawie skarżący nie wniósł o wymierzenie organowi grzywny. Sąd nie jest jednak związany niezłożeniem wniosku w tym zakresie, ponieważ może orzec z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Proces decyzyjny sądu co do wymierzenia grzywny i w dalszej perspektywie określenia jej wysokości powinien być determinowany także okolicznościami rzutującymi na wystąpienie stanu przewlekłości oraz decydującymi, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (P. Kornacki, 5.4. Wymierzenie grzywny [w:] Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Katalog istotnych okoliczności obejmuje m.in. terminowość i prawidłowość czynności, zachowanie się stron, w szczególności zaś strony skarżącej, wina organu, indywidualno-prewencyjne oddziaływanie na organ czy potrzeba kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa. W ocenie Sądu konieczne i uzasadnione jest w sprawie zastosowanie środka dyscyplinującego organ i z tego powodu orzekł o wymierzeniu grzywny. Organ uniemożliwił bowiem skarżącemu skuteczne dochodzenie ochrony przysługującego mu interesu prawnego. Instytucja grzywny spełnia funkcję represyjną oraz prewencyjną, jej celem jest więc zdyscyplinowanie organu w celu szybkiego załatwienia sprawy i przeciwdziałanie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwiania sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżących. Wymierzenie grzywny uzasadnione jest zwłaszcza stwierdzeniem, że zwłoka w postępowaniu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę również obrazę prawa procesowego w przedmiotowej sprawie dokonaną przez organ polegającą na nieznajdującym usprawiedliwienia naruszeniu art. 12 i art. 35 kpa, a także art. 37 § 4 kpa. Organ, nie realizując nałożonego nań obowiązku szybkiego działania, podważył podstawowe zasady ustrojowe działania administracji publicznej wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Sąd nie znalazł w sprawie również żadnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby okresy braku aktywności organu w przedmiotowej sprawie. Postępowanie organu zdradzało brak woli załatwienia sprawy w sposób przewidziany przepisami prawa, co organ próbował usprawiedliwić w odpowiedzi na skargę obiektywnymi trudnościami kadrowymi i kolejnością załatwiania spraw według ich doniosłości. Jednak zdaniem Sądu sprawa mogła być ostatecznie rozstrzygnięta nawet już w roku 2024, gdyby organ poczynił należyte starania o prawidłowe przeprowadzenie koniecznych czynności postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Przywołane przez PINB okoliczności nie usprawiedliwiały zatem wystarczająco przewlekłości postępowania i bezczynności organu. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że orzeczenie jednej z instytucji dyscyplinujących organy administracji publicznej (tu: grzywny) było konieczne, a jej wysokość określona w pkt. 4 sentencji wyroku jest uzasadniona. Sąd wyjaśnia też, że środek dyscyplinujący w postaci przyznania sumy pieniężnej z art. 149 § 2 ppsa pełni funkcję w istocie kompensacyjną. Służy bowiem zadośćuczynieniu za krzywdę, którą strona poniosła wskutek wadliwego działania administracji publicznej. Jej zasądzenie jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Co istotne, zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku Sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (wyroki NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21), uwzględniając m.in. czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla strony oraz ewentualne zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Co istotne, nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego. W judykaturze podnosi się, że suma pieniężna stosowana być powinna w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Skoro suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną, tym samym ma ona niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. A skoro tak, to strona skarżąca powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczą zatem jedynie ogólne twierdzenia, gdyż taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym (wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 398/25). W stanie sprawy niniejszej Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zasądzenia sumy pieniężnej, nie wnosił też o to skarżący. Dlatego w zakresie środków dyscyplinujących Sąd zastosował wyłącznie grzywnę w kwocie 500 zł. W punkcie 6 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa. Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi uiszczony w kwocie 100 zł. W myśl art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa). Na podstawie tych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.