I SAB/Op 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wójcik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim w przedmiocie postępowania dotyczącego wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2009 postanawia: odrzucić skargę Skarżąca B. G. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i złożoną w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z/s w Lewinie Brzeskim (dalej jako: BP ARiMR) w dniu 12 kwietnia 2010 r. zaskarżyła bezczynność tego organu w wydaniu decyzji kończącej wszczęte na jej wniosek postępowanie o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" za 2009 r. Jak wskazała w uzasadnieniu, organ w piśmie z dnia 26.02.2010 r. poinformował ją o bezpodstawnym przekroczeniu terminu wydania decyzji, ustnie informując ją o dalszym przedłużeniu załatwienia sprawy decyzją do czasu "odebrania skarżącej wcześniej nadanego numeru gospodarstwa", co według strony zmierzało do stworzenia technicznej przeszkody do wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2009 r. Mimo że skarżąca wszystkie warunki do płatności spełnia, organ dopuszcza się nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu decyzji, co sam przyznaje stwierdzając, że decyzji jeszcze nie wydał. Wskazała, że na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26.02.2010 r. organ zareagował kolejnym pismem datowanym na dzień 31.03.2010 r. informującym o dalszym, zamierzonym łamaniu prawa przez ten organ. W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w możliwie krótkim czasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zachodzą podstawy do jej odrzucenia stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: [p.p.s.a.] z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu zażalenia wniesionego do organu II instancji, czyli Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. Skarżąca wniosła natomiast skargę bezpośrednio do WSA w Opolu i nie zostało to poprzedzone wyczerpaniem przysługujących jej środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach wskazanych w punktach 1-4, co zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 dotyczy wydawanych przez te organy decyzji administracyjnych. Skarga na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji w terminie mieści się zatem w tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W punkcie 6 tego przepisu wskazano, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych (niż wymienione w punktach od 1 do 5) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Regulacje powyższe stanowią przejaw realizacji zasady pierwszeństwa postępowania administracyjnego przed postępowaniem sądowym. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu pierwszej instancji w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony o przyznanie jej płatności z tytułu ONW na 2009 r. Skarżąca zarzuca temu organowi nieuzasadnioną zwłokę w wydaniu decyzji i powołuje się na jego pismo z dnia 26 lutego 2010 r. stwierdzające, że termin załatwienia wniosku strony w przedmiotowej sprawie, określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" (ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.) został przekroczony i nowy przypuszczalny termin wydania decyzji to dzień 31 marca 2010 r. Jak wynika z treści skargi, skarżąca jednoznacznie odwołuje się w niej do poprzedzającego złożenie skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi znajduje się kserokopia pisma z dnia 26 lutego 2010 r. skierowanego przez pełnomocnika skarżącej do organu pierwszej instancji (Kierownika BP ARiMR w Brzegu), również określonego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zawierającego żądanie bezzwłocznego wydania decyzji. Bezspornym w sprawie jest, że strona uczyniła przedmiotem swojej skargi bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji w terminie. Wydanie decyzji, w przypadku rozpoznawania wniosków rolników o przyznanie płatności z tytułu ONW, jest sposobem załatwienia sprawy zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm.), przy czym w myśl art. 19 tej ustawy rozpoznanie wniosku w sprawie pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem z mocy ostatnio wskazanego przepisu, w związku z art. 37 § 1 K.p.a., skarżącej niewątpliwie skarga na bezczynność organu przysługiwała. Jednakże wyczerpanie środków zaskarżenia, niezbędne dla skutecznego wniesienia skargi w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., mogło nastąpić wyłącznie poprzez złożenie zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a które wnosi się do organu wyższego stopnia, w tym przypadku do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. W piśmiennictwie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. musi zostać wniesione przed wniesieniem skargi na bezczynność w zakresie, w jakim skarga dotyczy bezczynności na niewydanie decyzji lub postanowienia (por. T. Woś. H. Knysiak Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 2005, str. 237). Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi, jak też z treści samej skargi wynika jednoznacznie, iż skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Brzegu skierowała do tego właśnie organu, a nie do organu wyższego stopnia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tego rodzaju wezwanie, przewidziane w § 3 art. 52 p.p.s.a., zastrzeżone jest jednak dla innych przypadków, a więc dla sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W kontrolowanej sprawie, w której przedmiotem skargi jest bezczynność organu w wydaniu decyzji, art. 37 § 1 K.p.a. wyraźnie przewiduje wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia, przez co wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie mogło mieć w niej zastosowania. Jest to zupełnie inny środek prawny niż zażalenie opisane w art. 37 § 1 k.p.a. i dlatego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z zażaleniem na bezczynność organu, o jakim mowa w art. 37§ 1 k.p.a., utożsamiane być nie może (na różnice te zwraca się uwagę w powołanym wyżej piśmiennictwie, str. 241). Biorąc powyższe pod uwagę jak również wskazując na niedopuszczalność zamiennego (alternatywnego) wykorzystania środków przewidzianych ustawą, poprzedzających wniesienie skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji, Sąd stwierdza, iż skarga została wniesiona bez wyczerpania środka zaskarżenia, jaki zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. przysługiwał skarżącej w przedmiotowej sprawie, skoro jednoznacznie skarżyła bezczynność organu polegającą na niezałatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie. Mając więc na względzie wyżej przedstawione okoliczności wskazujące, że skargę wniesiono bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia, jaki służył skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.), skargę stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało odrzucić