I SO/Op 4/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku E. K. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy Dobrzeń Wielki za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zgłoszenia nielegalnego usunięcia drzew postanawia 1) wymierzyć Wójtowi Gminy Dobrzeń Wielki grzywnę w wysokości 800 zł (słownie: osiemset złotych), 2) odrzucić wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2024 r. E. K. (zwany dalej też wnioskodawcą) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wymierzenie Wójtowi Gminy Dobrzeń Wielki (zwanego dalej też organem) grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. – w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. i rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Wskazując sygn. akt I SAB/Op 36/24, pod którą zarejestrowana została skarga wniesiona przez niego na bezczynność Wójta Gminy Dobrzeń Wielki w przedmiocie zgłoszenia nielegalnego usunięcia drzew wyjaśnił, że w dniu 26 czerwca 2023 r. dokonał zgłoszenia szkody w środowisku, a wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 12 lipca 2023 r. dokonał kolejnego zgłoszenia za pośrednictwem elektronicznego formularza "zgłoś interwencję". Następnie, w dniu 8 stycznia 2024 r. wystosował do organu ponaglenie. Ponieważ jednak nie wywołało on żadnego skutku w dniu 29 stycznia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność organu. Do wniosku skarżący załączył skargę na bezczynność organu w sprawie nielegalnego usunięcia drzew, zaadresowaną i wniesioną za pośrednictwem e-PUAP na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy Dobrzeń Wielki Wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym: W dniu 29 stycznia 2024 r. E. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wójta Gminy Dobrzeń Wielki w sprawie zgłoszenia nielegalnego usunięcia drzew, załączając do niej ponaglenie skierowane do organu. Skarga ta sformułowana została w piśmie adresowanym do WSA w Opolu, datowanym na dzień 28 stycznia 2024 r., które w dniu 29 stycznia 2024 r. zostało wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za pośrednictwem e-PUAP, na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu. W celu nadania skardze biegu, na podstawie art. 54 P.p.s.a., w dniu 31 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przesłał ww. skargę do Wójta Gminy Dobrzeń Wielki. Skarga przekazana została drogą elektroniczną – za pośrednictwem e-PUAP, na skrzynkę podawczą Gminy Dobrzeń Wielki razem z informacją o obowiązku zwrotu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w terminie 30 dni wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (zwanego "UPD") wynika, że przesyłka, oznaczona jako I Dk/Op 13/24, doręczona została w dniu 31 stycznia 2024 r. Wobec braku zwrotu skargi, na podstawie zarządzenie Przewodniczącego Wydziału, pismem z dnia 15 marca 2024 r. (I Dk/Op 13/24) wezwano Wójta Gminy Dobrzeń Wielki do zwrotu ww. skargi najpóźniej w terminie 3 dni. Jednocześnie poinformowano organ, że pomimo upływu terminu do chwili obecnej nie wykonał ciążącego na nim ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. W związku z tym pouczono też, że stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a., brak przekazania skargi naraża organ na grzywnę. Ponadto, jeżeli organ nie przekaże sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, na podstawie art. 55 § 2 P.p.s.a. sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Zgodnie natomiast z art. 55 § 3 P.p.s.a., o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 55 § 2 lub w art. 54 § 2, skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Z UPD wynika, że wezwanie zostało doręczone na skrzynkę Gminy Dobrzeń Wielki (e-PUAP) w dniu 15 marca 2024 r. Odpowiadając na pisma Sądu z dnia 31 stycznia i 15 marca 2024 r., przy piśmie z dnia 20 marca 2024 r. – wniesionym drogą elektroniczną na skrzynkę podawczą Sądu w dniu 21 marca 2024 r., Wójt Gminy Dobrzeń Wielki przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odpowiedź na skargę E. K. (pismo z dnia 14 marca 2024 r.) wraz z aktami sprawy. Pomimo wskazania w piśmie, że przekazana zostaje również skarga E. K., skarga ta nie została dołączona i przekazana na skrzynkę podawczą Sądu. Ostatecznie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 marca 2024 r. sprawa ze skargi E. K. na bezczynność Wójta Gminy Dobrzeń Wielki w sprawie zgłoszenia nielegalnego usunięcia drzew została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt I SAB/Op 36/24. Jednocześnie w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału, z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 36/24, w dniu 25 marca 2024 r. wezwano Wójta Gminy Dobrzeń Wielki do zwrotu – w terminie 7 dni, skargi E. K., która jak wyjaśniono, nie została zwrócona do Sądu wraz z przekazanymi w dniu 21 marca 2024 r. aktami sprawy. Pouczono organ, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U., poz. 1003) skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia wynika, że wezwanie, przesłane za pośrednictwem e-PUAP, zostało doręczone organowi w dniu 25 marca 2024 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, przy piśmie z dnia 29 marca 2024 r. Wójt gminy Dobrzeń Wielki przekazał w formie papierowej kopie dokumentów związanych ze sprawą. Wobec braku wykonania wezwania z dnia 22 marca 2024 r., w dniu 9 kwietnia 2024 r., działając na podstawie zarządzenia z dnia 8 kwietnia 2024 r., ponownie wezwano organ do niezwłocznego – najpóźniej w terminie 3 dni, zwrotu skargi E. K. Poinformowano, że przy piśmie z dnia 29 marca 2024 r. organ przesłał do Sądu pismo zatytułowane "SKARGA" pn. "Ponaglenie sprawy: [...]" będące załącznikiem do skargi, co nie stanowi o wykonaniu ciążącego na organie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Wezwanie to doręczono na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy Dobrzeń Wielki w dniu 9 kwietnia 2024 r. W dniu 11 kwietnia 2024 r. organ przekazał na skrzynkę podawczą Sądu skargę E. K. zredagowaną w piśmie oznaczonym datą 28 stycznia 2024 r. adresowanym do Gminy Dobrzeń Wielki i wniesioną bezpośrednio do organu w dniu 29 stycznia 2024 r. Odpowiadając na wniosek, w piśmie z dnia 24 kwietnia 2024 r. (wniesionym 25 kwietnia 2024 r.) organ wskazał, że skarga E. K. została skutecznie przekazana do WSA w Opolu i jego wniosek o wymierzenie grzywny jest bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 i § 1a P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego, w formie dokumentu elektronicznego, wnosi się do elektronicznej skrzynki organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Na gruncie art. 54 § 2 P.p.s.a. uznać trzeba, że określony w tym przepisie obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od stanowiska organu co do dopuszczalności i zasadności skargi. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Ocena dopuszczalności i zasadności skargi dokonywana jest natomiast w toku postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą. Ustawodawca zakreślił przy tym w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zatem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. sąd bada zatem, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie też do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się organu do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2024 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł (M. P. poz. 110). Przywołane przepisy statuują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny. Pierwszym z nich jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, natomiast drugim - złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Wobec tego przesłanką do wymierzenia organowi grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Podkreślić przy tym trzeba, że chodzi o skuteczne przekazanie skargi, tj. w sposób ustalony przepisami prawa. W przypadku skargi wniesionej do organu elektronicznie, za pośrednictwem e-PUAP, konieczne jest zatem przekazanie jej na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu w taki sposób, który umożliwi sądowi dokonanie weryfikacji co do jej skutecznego wniesienia, w tym sprawdzenie czy, stosownie do art. 46 § 2a P.p.s.a., została prawidłowo podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Zaznaczyć należy, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny czy umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. akt II GPS 3/09, dostępna, jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13). Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Ponadto dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. także w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez organ do sądu, jest niedopuszczalna (por. uchwała NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23). Użyte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. W kwestii wysokości grzywny zauważyć z kolei trzeba, że ustawodawca określił wyłącznie jej górną granicę. Nie wskazał natomiast jej minimalnej kwoty oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania. Ustalając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ zobowiązany do przekazania skargi wypełnił obowiązek w tym zakresie i czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, nie mają jednak znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć wpływ jedynie na określenie wysokości grzywny. Grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma bowiem charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Wyłączną materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi do sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4560/21; z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OZ 429/13; z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 278/13). Ponadto, grzywna pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Stosownie do powyższego, dokonując w niniejszej sprawie oceny Sąd stwierdził, że zaistniałe okoliczności faktyczne odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a., wobec czego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony i podlega uwzględnieniu. Wójt Gminy Dobrzeń Wielki nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania do sądu skargi E. K. w przewidzianym do tego terminie 30 dni, od dnia jej otrzymania. Z treści skargi załączonej do wniosku, a ostatecznie przekazanej do Sądu przez organ wynika, że w dniu 29 stycznia 2024 r. wnioskodawca złożył skargę za pośrednictwem e-PUAP na elektroniczną skrzynkę podawczą organu. W tym samym dniu wniósł również skargę bezpośrednio na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu. Skarga, która wpłynęła do Sądu została w dniu 31 stycznia 2024 r. przekazana do organu z informacją o obowiązku jej zwrotu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie 30 dni. Pomimo to w wymaganym terminie organ nie przekazał do Sądu ani skargi, która wpłynęła bezpośrednio na jego skrzynkę, jak również skargi, która wniesiona została bezpośrednio do Sądu i został mu przez Sąd przekazana. Dopiero po ponownym wezwaniu Sądu z dnia 15 marca 2024 r., w dniu 21marca 2024 r. organ podjął działania mające na celu przekazanie skargi. Okazały się one jednak nieskuteczne, gdyż skarga nie została przekazana w tym dniu wraz z nadesłanymi aktami sprawy. Także w odpowiedzi na kolejne wezwanie Sądu, z dnia 25 marca 2024 r., pomimo podjęcia próby, organ nie przekazał skutecznie skargi. Została ona przekazana dopiero w dniu 11 kwietnia 2024 r., po kolejnym wezwaniu z dnia 9 kwietnia 2024 r. Skoro skarga została wniesiona do organu w dniu 29 stycznia 2024 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, to określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. termin 30 dni na przekazanie przez organ Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał z dniem 28 lutego 2024 r. Tymczasem w niniejszej sprawie organ przekazał skargę skutecznie do Sądu dopiero w dniu 11 kwietnia 2024 r., czyli 43 dni po upływie ustawowego terminu. To oznacza, że organ uchybił obowiązkowi z art. 54 § 2 P.p.s.a. To w ocenie Sądu czyni zasadnym wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wcześniej zaznaczono przekazanie przez organ skargi przed rozpoznaniem wniosku nie uzasadnia bowiem odstąpienia od wymierzenia grzywny. Określając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę okres zwłoki w przekazaniu skargi do Sądu, który nie był wprawdzie zbyt długi, ale wynikał początkowo z całkowitej bierności organu, a następnie z niewykonywania wezwań Sądu. Ponadto, Sąd miał na uwadze, że w odpowiedzi na wniosek organ w żaden sposób nie uzasadnił opóźnienia w realizacji obowiązku związanego z przekazaniem skargi. Jednocześnie Sąd uwzględnił też, że organ na wezwania Sądu próbował, choć początkowo nieskutecznie, przekazać skargę. W przedstawionych okolicznościach, zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 800 zł - stanowiącej niewiele ponad 1 % maksymalnej kwoty grzywny, jaka mogła zostać orzeczona, jest adekwatna do wagi naruszenia dokonanego przez organ. Wymierzenie jej w tej wysokości służyć będzie realizacji funkcji represyjnej, a także funkcji prewencyjnej przez zapobiegnie popełnianiu w przyszłości podobnych naruszeń zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Wymierzona grzywna nie ma natomiast charakteru dyscyplinującego, skoro przed jej orzeczeniem organ wypełnił już ciążący na nim obowiązek i przekazał skargę do tutejszego Sądu. Z powyższych względów, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. W pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64 § 3 P.p.s.a., orzeczono natomiast o odrzuceniu wniosku skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej w związku z naruszeniem obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Przepisy dotyczące wymierzenia organowi grzywny z tytułu nie przekazania skargi wraz z aktami sprawy, nie przewidują bowiem możliwości przyznania od organu sumy pieniężnej z tego tytułu. Rozważenie jej przyznania na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. może nastąpić jedynie w ramach skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy, w odrębnym postępowaniu sądowym.