II SA/Op 1/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. A. na zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 19 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania na rehabilitację leczniczą postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. A. jest zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu (dalej też ZUS) z dnia 19 października 2012 r., znak: [...], o odmowie skierowania skarżącego na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący przebieg postępowania. Wnioskiem z dnia 11 października 2012 r. E. A. zwrócił się do ZUS Oddział w Opolu o skierowanie na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej. Orzeczeniem z dnia 17 października 2012 r., lekarz orzecznik ZUS, nie stwierdził u wnioskodawcy celowości przeprowadzenia rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej prowadzonej przez ZUS. W uzasadnieniu orzeczenia badający wskazał, że wnioskodawca nadal prowadzi działalność gospodarczą - kancelarię prawniczą, obecnie przebywa na zasiłku chorobowym w związku z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy związaną z procesem npl jamy ustnej po CHERT 2010, bez cech wznowy w okresowej kontroli onkologicznej, z współistniejącymi zmianami zwyrodnieniowo - dyskopatycznymi kręgosłupa CL-S, z przewlekłym zespołem bólowym. Z uwagi na wiek oraz przyznane świadczenie rentowe do 30 listopada 2013 r., współistnienie schorzeń oraz stan funkcjonalny, nie wymaga leczenia rehabilitacyjnego w ramach prewencji rentowej ZUS. W oparciu o powyższe orzeczenie, pismem z dnia 19 października 2012 r., znak: [...], wydanym na podstawie § 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kierowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na rehabilitację leczniczą oraz udzielania zamówień na usługi rehabilitacyjne (Dz.U. Nr 131, poz. 1457 - dalej jako rozporządzenie), ZUS Oddział w Opolu, poinformował wnioskodawcę o odmowie skierowania na rehabilitację leczniczą. Pismem z dnia 25 października 2012 r. E. A., powołując art. 52 § 3 P.p.s.a., wezwał ZUS w Opolu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wydanym w dniu 19 października 2012 r. aktem lub czynnością, polegającym na niemożności odwołania się od powyższego aktu lub czynności oraz niemożności podjęcia polemiki z uzasadnieniem tego aktu lub czynności, wobec braku uzasadnienia. Ustosunkowując się do powyższego wezwania, Główny Lekarz Orzecznik ZUS Oddział w Opolu, w piśmie z dnia 16 listopada 2012 r., poinformował stronę, że jej wniosek o rehabilitację leczniczą został rozpatrzony i postępowanie orzecznicze w tej sprawie zostało zakończone wydaniem orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 17 października 2012 r. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie bezpośredniego badania oraz analizy dokumentacji medycznej. Jednocześnie organ poinformował, że od orzeczenia lekarza orzecznika, jak i informacji o wyniku postępowania orzeczniczego, które nie są decyzjami w rozumienie K.p.a., nie przysługują środki odwoławcze. Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. E. A. wniósł do WSA w Opolu skargę na czynność lub akt ZUS w Opolu z dnia 19 października 2012 r., w przedmiocie odmowy skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonego aktu lub czynności. W skardze powielił zarzuty podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz powołał orzeczenie WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt SA/Ol 456/06 (winno być II SA/Ol 456/06 - dopisek Sądu), który w jego ocenie zapadł w tym samym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę, ZUS Oddział w Opolu wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że jednym z głównych zadań ZUS jest prowadzenie tzw. prewencji rentowej, co wynika z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Kwestie formalne i techniczne związane z rehabilitacją leczniczą reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2001 r. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia o potrzebie rehabilitacji leczniczej ubezpieczonego oraz rencisty orzeka lekarz orzecznik ZUS na ich wniosek przygotowany przez lekarza prowadzącego leczenie. Warunkiem wydania orzeczenia o potrzebie rehabilitacji leczniczej ubezpieczonego albo rencisty jest, rokowanie odzyskania przez nich zdolności do pracy po przeprowadzeniu rehabilitacji, z uwzględnieniem charakteru i przebiegu procesów chorobowych oraz ich wpływ na stan czynnościowy organizmu, wiek i zawód, wykonywane czynności i warunki pracy. Następnie organ przywołał postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 27 maja 2002 r., sygn. akt III AUz 186/02, zgodnie z którym sprawy związane ze skierowaniem na rehabilitację leczniczą w ramach działań prewencyjnych ZUS nie podlegają kontroli sądowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd ten wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika, wydane w sprawach rentowych, jak i w sprawach o zasiłek chorobowy, podlega bezpośrednio kontroli sądowej poprzez zaskarżenie do sądu decyzji organu ubezpieczeniowego. Skoro, art. 83 ww. ustawy systemowej określający, w jakich przypadkach ZUS wydaje decyzje administracyjne, podlegające zaskarżeniu do sądu w oparciu o art. 477 K.p.c., nie wymienia rehabilitacji leczniczej, to sprawy te nie podlegają kontroli sądowej. Kwestię dostępu ubezpieczonego do świadczeń leczniczych reguluje obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która nie jest wykonywana przez ZUS, lecz przez Kasy Chorych (aktualnie NFZ). Organ zważył, że NFZ, jako zarządca środków finansowych systemu opieki zdrowotnej i jego organizator, działając przez swoich dyrektorów, wydaje w trybie art. 109 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. decyzje dotyczące min. ustalenia prawa do świadczeń, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, ani organ administracyjny, ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji merytorycznej orzeczeń lekarskich. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego orzeczenia WSA w Olsztynie, organ stwierdził, że został on wydany w innej sprawie, ze skargi na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Decyzje dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ podlegają kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Statusu takiego nie mają natomiast orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS i zawiadomienia o odmowie skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2013 r., skarżący wskazał, że pobiera rentę okresową z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 30 listopada 2013 r. nie jak wskazał organ od 7 grudnia 2010 r. do 30 listopada 2012 r. W ocenie skarżącego, ZUS nie jest uprawniony do oceny kognicji Sądu a Fundusz, z którego korzysta ZUS na sfinansowanie żądanej przez niego usługi leczniczej, stanowią środki pochodzące z Unii Europejskiej. Skarżący podkreślił nadto, iż jednostka chorobowa, na podstawie której przebywa na rencie okresowej jest zupełnie inna od jednostki chorobowej, z tytułu której domaga się leczenia sanatoryjnego. Ustosunkowując się do powyższego, organ pismem z dnia 4 lutego 2013 r. wskazał, że zgodnie z art. 54 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wydatki na prewencję rentową finansowane są ze środków zgromadzonych w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w ramach którego wydębione są fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy, wypadkowy i rezerwowy. Wydatki na prewencję rentową pokrywane są z funduszu rentowego, a zatem rehabilitacja lecznicza nie jest finansowana z funduszy pochodzących z Unii Europejskiej. Na rozprawie sądowej w dniu 28 lutego 2013 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2013 r. Ponadto odwołał się do sprawy tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 429/11, w której odrzucono jego skargę tylko wobec braku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik organu wnosił jak w skardze i piśmie procesowym z 4 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy podnieść, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niewłaściwość sądu. W pierwszym rzędzie Sąd, zatem badał, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też kwestionowany w niej akt lub czynność takiej kontroli sądowej nie podlegają. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli administracyjnej uregulowano w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z tych regulacji wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej np. zawartej w art. 177 Konstytucji R.P. Dlatego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg ściśle przez ustawę określonych. Katalog form działania administracji publicznej, który podlega kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Dlatego badając dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej należy określić jej przedmiot, a potem ocenić czy podlega on kontroli sądowej. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest skierowanie na rehabilitację leczniczą przez ZUS. Podstawą prawną jest art. 69 ust 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009 Nr 205 poz. 1585r.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kierowania przez ZUS na rehabilitację leczniczą oraz udzielenia zamówień na usługi rehabilitacyjne (Dz. U. 2001, Nr 131, poz. 1457) Z przepisu art. 69 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że w ramach prewencji rentowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych kieruje ubezpieczonych i osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 do ośrodków rehabilitacyjnych. W powołanym rozporządzeniu z dnia 12 października 2001r. określono z kolei procedurę poprzedzającą wydanie lub odmowę skierowania. W szczególności zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia lekarz orzecznik Zakładu orzeka o potrzebie rehabilitacji leczniczej ubezpieczonego oraz rencisty, któremu lekarz prowadzący leczenie sporządził wniosek o rehabilitację leczniczą. W myśl § 2 ust. 4 rozporządzenia o wyniku rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w ust.1, właściwa jednostka organizacyjna zakładu, zawiadamia na piśmie ubezpieczonego oraz rencistę. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu o potrzebie rehabilitacji leczniczej stanowi podstawę do skierowania przez zakład na rehabilitację leczniczą. Jak wynika z treści skargi, skarżący wniósł skargę na zawiadomienie ZUS Oddział w Opolu z 19 października 2012 r., znak: [...], o odmowie skierowania na rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS. Zawiadomienie to, stanowiące informację o sposobie załatwienia wniosku skarżącego nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie jest ono również innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej to wyłącznie takie, które skierowane są do zindywidualizowanego adresata znajdującego się w konkretnej sytuacji, odnosząc się do uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym w sposób prawnie wiążący wpływając na sytuację prawną określonego podmiotu bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają, bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Zawiadomienie z 19 października 2012 r. stanowi jedynie czynność informującą skarżącego o odmowie skierowania na rehabilitację. Nie nakłada ono na skarżącego jakichkolwiek obowiązków ani nie modyfikuje jego sytuacji prawnej, poza powiadomieniem o odmowie skierowania na rehabilitację. Zawiadomienie takie nie stanowi również postanowienia, ani decyzji, o których mowa w art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Dlatego zawiadomienie jako czynność, która potwierdza lub nie potwierdza skierowanie na rehabilitację leczniczą nie jest konsekwencją istnienia po stronie rencisty lub ubezpieczonego uprawnienia lub obowiązku. Oddział ZUS-u nie działa przy tym jako organ administracji publicznej. Czynność zawiadomienia nie jest oświadczeniem woli ani oświadczeniem wiedzy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje pism informujących podmiot zainteresowany o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego wyroku WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, wskazać wypada, iż wyrok ten dotyczy innego stanu prawnego- tj. skargi na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd, iż czynność potwierdzenia skierowania bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Op 429/11 ze skargi skarżącego na czynność odmowy skierowania go na leczenie uzdrowiskowe, podjętą przez Narodowy Funduszu Zdrowia - Opolski Oddział Wojewódzki w Opolu. Jednakże odrzucenie skargi w tej sprawie nastąpiło z uwagi na brak wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do tut. Sądu tj. brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.