II SA/Op 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zasiłku celowego na zakup żywności 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. H. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z [...], nr [...], którą odmówiono stronie przyznania pomocy z opieki społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2010 r. S. H. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie pomocy społecznej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" a to świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił przyznania S. H. zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiana". Decyzja została skierowana na adres zamieszkania wnioskodawczyni tj. N. ul. [...]. Pokwitowania jej odbioru dokonała w dniu 1 marca 2010 r. D. H., córka strony, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Pismem z dnia 2 marca 2010 r. S. H. wniosła odwołanie. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił odwołania w trybie art. 132 § 1 K.p.a. a pismem z dnia 29 września 2010 r. poinformował Kolegium, że D. H. urodziła się [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowany akt, mimo jego wydania, nie wszedł do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko od jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dalej Kolegium podniosło, że odwołanie jest niedopuszczalne wtedy, gdy pomimo jego wniesienia sprawa nie może być ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przedmiotu wypracowano utrwalony już pogląd, że niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia może być spowodowana przyczynami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym jest brak przedmiotu odwołania. Dotyczy to między innymi przypadków, gdy decyzja pomimo jej wydania nie weszła do obrotu prawnego w wyniku niedoręczenia jej stronie. Doręczenie w postępowaniu administracyjnym stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1 K.p.a.) oraz ze względu na skutki prawne, jakie przepisy prawa wiążą z faktem doręczenia. Wydana decyzja wiąże stronę i organ od daty jej doręczenia (art. 110 K.p.a.). Od daty doręczenia biegną również terminy procesowe lub materialne. Z uwagi na to, że przepisy K.p.a. normują tylko kwestię doręczenia pisma, a nie odnoszą się do kwestii zapoznania się adresata z treścią tego pisma, istotny jest tylko sam fakt doręczenia i jego potwierdzenia. Aby doręczenie miało skutek prawny jego sposób i forma winny odpowiadać przepisom K.p.a. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W myśl art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Analizując akta sprawy SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia [...] Nr [...] , nie weszła do obrotu prawnego, bowiem przy jej doręczaniu nie zostały zachowane wymogi określone w przepisach K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, stroną postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego jest S. H. Zatem doręczenia decyzji winno, zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a., nastąpić bezpośrednio do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Tymczasem, jak wynika z akt zgromadzonych w sprawie, w szczególności pisma Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 28.09.2010 r. (data wpływu do Kolegium 29 września 2010 r.) córka wnioskodawczyni D. H. która potwierdziła odbiór zaskarżonej decyzji -jest osobą małoletnią, bowiem urodziła się [...]. W takim stanie faktycznym nie można uznać osoby potwierdzającej odbiór zaskarżonej decyzji za dorosłego domownika w rozumieniu wyżej cytowanego art. 43 K.p.a. Zdaniem SKO przy doręczaniu zaskarżanej decyzji nie zostały zachowane wymogi przewidziane we wskazanym wyżej przepisie, tym samym nie nastąpiły skutki prawne doręczenia pisma. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie może być obecnie przedmiotem zaskarżenia. W skardze sądowoadministracyjnej S. H. wniosła o uchylenie postanowienia, gdyż "odbiór przesyłki przez córkę nie spowodował żadnych skutków ujemnych" i dlatego wniosła o przyznanie jej wnioskowanego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając skargę trzeba przypomnieć, że przedmiotem postępowania jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez S. H. odwołania od decyzji organu I instancji. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., jak i organy administracji publicznej, którym przepisy prawa przyznają do ich właściwości rzeczowej załatwienie określonej kategorii spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z uchybieniem przepisów art. 40 § 1 i art. 43 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego skoro strona nie odebrała przesyłki adresowanej do niej osobiście, ani też nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze o którym mowa w art. 43 K.p.a., bowiem niepełnoletnia córka skarżącej nie może być uznana za pełnoletniego domownika, to nie doszło do doręczenia w ogóle, co z kolei oznacza, że strona nie jest związana tą decyzją. Organ wskazał również, iż dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt zapoznania się z jej treścią. Ze stanowiskiem prezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sąd rozpoznający niniejszą skargę nie zgadza się. Powtórzyć należy w pierwszej kolejności za organem, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela ustawowego temu przedstawicielowi. Doręczenie pism osobom fizycznym winno więc nastąpić w ich miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy jest to tzw. doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencje osobiście. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego wyżej art. 43 K.p.a. Dlatego, gdy nieobecność adresata pisma w jego lokalu mieszkalnym w momencie oddawania pisma jest chwilowa, gdy pismo odbierze jedna z pełnoletnich wskazanych kolejno osób (domownik, sąsiad, dozorca), oraz, gdy pokwituje ona odbiór i zobowiąże się do oddania pisma adresatowi, doręczenie jest skuteczne. Dodatkowo - w przypadku doręczenia pisma sąsiadowi lub dozorcy - wymagane jest zawiadomienie o tym fakcie adresata w sposób określony przez ustawodawcę. Można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Z treści tego przepisu wynika, zatem wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt II SA 447/1999, opubl. Lex nr 46791). Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 112 K.c. zdanie drugie, przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia, który swoją datą odpowiada dniu urodzenia. Jednakże dodać trzeba, że doręczający winien sprawdzać, czy odbiorca przesyłki faktycznie ukończył 18 lat i jest tym samym uprawniony do jej odbioru w imieniu adresata. Dlatego wskazane uregulowanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyjnego, aby korespondencja kierowana na jej imię i nazwisko dotarła do jej wiadomości. Należy uznać zatem za całkowicie zrozumiałe, że doręczenia pisma stronie może się podjąć wyłącznie osoba pełnoletnia, czyli taka, która nabyła pełnię praw publicznych, a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za swoje czyny. Tak, więc w przypadku odebrania korespondencji przez osobę małoletnią, strona postępowania administracyjnego może w celu obrony własnych interesów skutecznie podnieść zarzut wadliwego doręczenia korespondencji w trybie art. 43 K.p.a. i obalić domniemanie tzw. doręczenia zastępczego. W związku z powyższym twierdzenie, że w niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji nie nastąpiło i przez to decyzja nie weszła do obrotu prawnego, należy uznać za nieuzasadnione. W sytuacji faktycznej sprawy strona nie zanegowała faktu doręczenia jej decyzji organu administracji publicznej. Jednocześnie S. H. dopełniła w ustawowym terminie czynności przez złożenie odwołania. Dlatego organ zobowiązany był do rozpoznania jej odwołania merytorycznie. W konsekwencji przepis art. 134 K.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany błędnie. Wadliwego doręczenia decyzji nie można w każdym przypadku automatycznie traktować jako nieważnego i bezskutecznego. Ponownie podkreślić trzeba, że doręczenie decyzji organu I instancji niepełnoletniej córce skarżącej nie spowodowało ujemnych skutków dla skarżącej, skoro skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie. Skoro decyzja organu I instancji "doszła do wiadomości" strony i strona zapoznała się z jej treścią a następnie wniosła odwołanie, to chybione jest stanowisko organu, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie doszło do doręczenia w ogóle, co więcej, że strona nie jest związana tą decyzją. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stwierdzone uchybienie, które miało wpływ na wynik postępowania, spowodowało konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania odwoławczego wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać odwołanie.