II SA/Op 102/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spraw. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 roku sprawy ze skargi L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art.48 ust. l w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał L. P. rozbiórkę samowolnej dobudowy sklepień łukowych z zadaszeniem do budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, wskazując że zostało ono wszczęte z urzędu w związku z zawiadomieniem S. P., o nieprawidłowościach polegających na dobudowie do budynku mieszkalnego ścian przed gankiem wraz z zabetonowaniem stropu. Powiatowy Inspektor podał, że w trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu 2 czerwca 2003r. ustalono, że jesienią 2000r. L. P., samowolnie dobudowała do istniejącego ganku budynku mieszkalnego zadaszenie (stropodach) ze sklepieniami łukowymi wspartymi na dwóch filarach i ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego. Całość przesklepiona została płytą żelbetową z pokryciem blachą falistą. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt przylega do ganku budynku mieszkalnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzję nr [...] z dnia 9 września 2003r., którą zobowiązał L. P. do rozbiórki opisanego wyżej obiektu. W wyniku złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 20 listopada 2003r, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 roku. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wstrzymał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2004r. dokumentów wymienionych w treści tego postanowienia. Po wywiązaniu się przez inwestora z nałożonych obowiązków zawartych w postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał postanowienie nr [...], dnia z 24 sierpnia 2004r., w którym ustalił dla L. P. wysokość opłaty legalizacyjnej. Od powyższego postanowienia L. P. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który postanowieniem z dnia 26 października 2004r., nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, ze opłata legalizacyjna została ustalona zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jego uchylenia. Organ orzekający uzyskał informację, z pisma dyrektora Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w O., z dnia 17 września 2004r., nr [...], że zobowiązana L. P. nie uiściła opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000zł. Dlatego organ stwierdził, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ wydaje stosowną decyzję, o której mowa w art.48 ust. 1 tj. rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd w rozstrzyganej sprawie nakaz rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie dobudowanego zadaszenia wniosła L. P., żądając jej uchylenia. Wskazała, że Państwowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ustalał w prowadzonym postępowaniu stan faktyczny i w ostatecznym działaniu wydał decyzje o rozbiórce przedmiotowej budowy. Stwierdziła, że decyzje te w sposób istotny naruszają jej prawa określone kodeksem cywilnym. Dodała, że Powiatowy Inspektor nie zważył i nie uwzględnił zapisów protokołu spisanego w dniu 2 września 2003r. z którego wynika, że przed budową łuków, w Starostwie Powiatowym na pytanie czy na "podmurowanie łuków i dobudowanie dodatkowych", udzielono jej odpowiedzi, że takowe pozwolenie nie jest wymagane. Dlatego uznała, że nie można mówić o samowoli budowlanej gdyż nieznajomość prawa przez organ wydający pozwolenie na budowę i wprowadzający w błąd inwestora nie może skutkować ponoszeniem dotkliwych konsekwencji przez inwestora. Doprowadzenie do faktu wykonania prac budowlanych o których wyżej mowa z naruszeniem prawa winno wskazywać, że nastąpiło to z winy organu samorządowego i to on winien ponosić konsekwencje choćby w przedmiocie poniesienie kosztów legalizacji budowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ przywołał pierwotne decyzje pierwszej i drugiej instancji w sprawie rozbiórki, w których wskazywano, że w rozpatrywanym przypadku istotnie miała miejsce samowola budowlana, gdyż na inwestorze ciążył, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, którego nie dopełnił, ale w ocenie organu odwoławczego nie było podstaw do orzeczenia rozbiórki, gdyż istniały podstawy do zastosowania procedury z art. 48 ust. 2 - 5 i art. 49 Prawa budowlanego. W związku z powyższym 24 listopada 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej PINB) wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie, którym nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych a ponadto na inwestora został nałożony obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Po wywiązaniu się przez inwestora z nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor 24 sierpnia 2004r. wydał postanowienie nr [...] ustalające L. P. wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej dobudowy sklepień łukowych z zadaszeniem w M. przy ul. [...] na kwotę 30.000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2004r. nr [...]. Ponieważ L. P. nie wpłaciła w terminie opłaty legalizacyjnej, stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zaskarżoną decyzją nakazał rozbiórkę samowolnej dobudowy sklepień łukowych z zadaszeniem do budynku mieszkalnego, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził po dokładnej analizie akt sprawy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie przychylił się do żądania odwołania. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ pierwszej instancji właściwie ocenił występujący w sprawie stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby stać się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że w rozpatrywanym przypadku nie ma żadnych wątpliwości co do faktu, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane w art. 29 zawiera zamknięty katalog obiektów, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia. Ponadto w art. 30 zawiera katalog obiektów, które wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Obiekty, które nie zostały wymienione w przywołanych przepisach wymagają pozwolenia na budowę. Prawo budowlane w art. 48 stanowi zasadę, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bądź wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli samowola budowlana zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakazuje dostarczenie dokumentacji wymienionej w art. 48 ust. 3 pkt l i 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bada przesłanki określone w art. 49 ust. l pkt 1-3 oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 49 ust. l pkt 1-3, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, o po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Decyzję te wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji działał zgodnie z procedurą określoną w art. 48 i 49 Prawa budowlanego oraz z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującym działać na podstawie przepisów prawa. Organ podkreślił, że jakkolwiek Prawo budowlane za wybudowanie samowoli budowlanej przewiduje surowe sankcje, to organy nadzoru budowlanego obowiązane są do stosowania tych przepisów. W rozpatrywanym przypadku nie ma wątpliwości, że do występującego w sprawie stanu faktycznego organ I instancji zastosował właściwe przepisy, najpierw działając w kierunku legalizacji obiektu, a gdy to okazało się nieskuteczne orzekając o rozbiórce samowoli budowlanej. Ponadto organ odwoławczy podniósł, ze strona nie może uchylać się od skutków prawnych swoich działań powołując się na nieznajomość prawa. Nawet jeśli prawdzie odpowiada stwierdzenie strony, iż została błędnie poinformowana w starostwie powiatowym co do braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie zwalnia to organu nadzoru od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów ustawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła L. P. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie wziął pod uwagę, iż w sprawie dobudowy została wprowadzona w błąd przez pracowników starostwa powiatowego w O., co skutkuje wydaniem decyzji o obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej a następnie rozbiórki. Zaznaczyła, że ze względu na ciężką sytuację materialną oraz chorobę zamieszkującej z nią wspólnie matki nie jest w stanie znaleźć środków finansowych na legalizację budowy lub na jej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi podał, że ewentualne błędne informacje nie mogą mieć wpływu na działania organów nadzoru budowlanego i winę tych organów, bowiem dochowują one zasadzie praworządności z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, gdyż działają zgodnie z prawem w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki wybudowanego obiektu są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ odwoławczy, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazania L. P. rozbiórki samowolnej dobudowy sklepień łukowych z zadaszeniem do budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...]. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone decyzje są wynikiem podejmowanych działań przez organ nadzoru budowlanego na etapie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49 Prawa budowlanego. W art. 49 Prawa budowlanego, stanowiącym kontynuację przepisów art. 48, została bowiem uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. Dla poszczególnych etapów postępowania legalizacyjnego zostały przewidziane dla organów określone zachowania oraz rozstrzygnięcia w formie postanowień i decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego otrzymał od skarżącej dokumenty w celu legalizacji samowoli a to m.in.: metrykę projektu inwentaryzacji dobudowanych sklepień łukowych z zadaszeniem do istniejącego budynku; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zaświadczenia o uprawnieniach osób sporządzających dokumentację budowlaną; inwentaryzację architektoniczno - budowlaną budynku mieszkalnego wraz z dobudowanym zadaszenie łącznie z rysunkami i mapą. Stąd organ nadzoru zobowiązany był zbadać przedłożone dokumenty, pod względem formalnym w trybie art. 49 ust. 1 ustawy i w przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości, w drodze postanowienia ustalić opłatę legalizacyjną. Dlatego też, podkreślić wypada, że przed wydaniem zaskarżonych decyzji (nakazu), organy nadzoru budowlanego wydały postanowienia, w tym w sprawie opłaty legalizacyjnej, które stały się ostateczne, a zatem wykonalne, stąd wiążące w sprawie. Bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonych decyzji organ pierwszej i drugiej instancji nadzoru budowlanego, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy określił wysokość opłaty legalizacyjnej, którą L. P. zobowiązana została wnieść w określonym terminie do budżetu państwa, w kasie lub na rachunek bankowy właściwego urzędu wojewódzkiego. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy - Prawa budowlanego "Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej". Przenosząc powyższe rozważania do zaskarżonych decyzji, należy wskazać, że wydane zostały na podstawie art. 48 ust. l w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), bowiem L. P. nieuiściła opłaty legalizacyjnej określonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], z dnia 24 sierpnia 2004r., Nr [...] w wysokości 30.000zł. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonych decyzji w pierwszej kolejności sprawdza czy zostały zachowane reguły postępowania administracyjnego zmierzające do wydania tych decyzji. Stwierdzić należy, że zaskarżone decyzje pochodzą od właściwych organów nadzoru budowlanego, a zatem z dochowaniem właściwości rzeczowej i miejscowej. Jak wyżej wskazano, decyzja z art. 49 ust. 3 zdanie drugie może zostać wydana w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Okoliczność braku wpłaty została przez organ ustalona i tej okoliczności skarżąca nie kwestionuje. Również bezsporną okolicznością w sprawie jest fakt, że wiążące pozostają wydane rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez skarżącą, które poprzedzają zaskarżone decyzje o nakazie rozbiórki. Tylko brak w rozpoznawanej sprawie wcześniejszych rozstrzygnięć co do przedmiotowej samowolnej dobudowy sklepień łukowych z zadaszeniem do budynku mieszkalnego (budowy) w toku postępowania legalizacyjnego, uniemożliwiałoby podjecie zaskarżonych decyzji. Przepis art. 49 ust. 3 in fine obliguje organ nadzoru budowlanego w przypadku braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej do zastosowania sankcji przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego, a nie w odpowiednich przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Wskazaną sankcją jest nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazał w drodze decyzji, rozbiórkę wskazanej, dobudowanej części obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu i w skardze skarżąca wskazywała na okoliczność wprowadzenia jej w błąd przez pracowników Starostwa Powiatowego w O., że do wybudowania tego zadaszenia na filarach wraz ze sklepieniem nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Do tego zarzutu odniósł się organ odwoławczy, a zatem nie można przypisać organowi pominięcie stawianego zarzutu, który jak podkreślał organ nadzoru nie stanowi przeszkody do pojęcia działań nadzorczych i nie jest okolicznością niwelującą skutki stwierdzonej budowy wykonanej samowolnie, polegającej na dobudowie przez skarżącą opisanych sklepień łukowych z zadaszeniem do budynku mieszkalnego w M. przy ul. [...]. Przedmiotem oceny legalności w rozpoznawanej sprawie była decyzja "sankcyjna" z tytułu braku uiszczenia określonej przez organ opłaty a nie uprzednie postanowienia w sprawie prawidłowego wyliczenia opłaty, czy też wskazującego na dokumenty zmierzające do legalizacji, które skarżąca przedłożyła organowi. Każde ostateczne rozstrzygnięcie w toku postępowania legalizacyjnego jest wynikiem odrębnego postępowania administracyjnego, którego zakres wyznaczają przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Sąd zwraca uwagę, że oceny zaskarżonej decyzji dokonuje pod względem legalności, a zatem czy jest ona zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalił skargę.