II SA/Op 104/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi Gminy Strzelce Opolskie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia [...] w sprawie odmowy wywłaszczenia na rzecz Gminy Strzelce Opolskie działki położonej w S. o nr A z karty mapy [...], o powierzchni 0,0115 ha. Zaskarżone rozstrzygnięcie poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 21 września 2005 r. Gmina Strzelce Opolskie, reprezentowana przez Burmistrza Strzelec Opolskich wniosła o wywłaszczenie na jej rzecz działki nr A z karty mapy [...], o powierzchni 0,0115 ha, położonej w S. z przeznaczeniem pod gminną drogę publiczną. W uzasadnieniu wskazano, że działka A stanowi własność G. i T. (małżonków) M., a w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzelce Opolskie, przejętym uchwałą nr LIV/374/02 Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 25 kwietnia 2002 r. nieruchomość ta położona jest na terenie oznaczonym symbolem D, przeznaczonym pod drogę publiczną zapewniającą właściwy układ komunikacyjny dla istniejącej zabudowy mieszkalno – usługowej. Podniesiono dalej, że działka ta stanowi część pasa drogi gminnej, w szczególności ulicy [...]. Podkreślono, że część działki została przez właścicieli utwardzona kostką (około 50 m2), lecz tak wykonana nawierzchnia nie jest związana z inwestycją planowaną do realizacji przez jednostkę samorządową, czyli budowa drogi publicznej, a w pozostałej części działka stanowi drogę gruntową. Wreszcie zwrócono uwagę, że za wyjątkiem działki A Gmina Strzelce Opolskie jest właścicielem całego terenu stanowiącego pas drogowy i dla uregulowania stanu własności drogi prowadziła negocjacje dotyczące nabycia działki od małżonków M. Negocjacje nie przyniosły jednak porozumienia stąd nabycie w drodze umowy cywilno – prawnej nie było możliwe. Wywłaszczenie działki jest zdaniem wnioskodawcy konieczne, gdyż gmina zamierza opracować projekt budowlany na ul. [...] i przystąpić do wykonania drogi w tym na działce oznaczonej nr A. Starosta Strzelecki pismem z dnia [...] w sprawie [...] odpowiadając na wniosek poinformował wnioskodawcę, że procedurę wywłaszczenia przeprowadza się zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 361, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", aby umożliwić realizację celu publicznego i to wtedy, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany bez pozbawienia dotychczasowego właściciela prawa własności. Skoro w rozpatrywanym przypadku wnioskowany cel publiczny, czyli droga publiczna, został już zrealizowany, to brak podstaw do zastosowania przepisów o wywłaszczeniu. Zaznaczono, że oględziny nieruchomości przeprowadzone już w 2004 r. wykazały podstawy do oznaczenia na mapach geodezyjnych tej nieruchomości jako drogi publicznej. Zapis taki jest możliwy tylko wtedy, gdy droga jest urządzona. O urządzeniu drogi świadczy nadto powszechne korzystanie z tej nieruchomości jak z drogi publicznej. Na skutek odwołania Gminy Strzelce Opolskie, Wojewoda Opolski wydał [...] decyzję w sprawie [...], którą na podstawie art. 112, art. 113 i art. 155 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżony akt organu pierwszej instancji. W motywach decyzji przede wszystkim podkreślono, że pismo Starosty Strzeleckiego z dnia [...] jest decyzją w rozumieniu art. 104 art. i art. 107 § 1 kpa. Powołując się także na orzecznictwo NSA wskazano, że akt organu w formie pisemnej może być traktowany jak decyzja, gdy zawiera minimum cztery składniki. W szczególności: określenie autora, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Tylko brak jedynego z tych składników może świadczyć, że nie mamy do czynienia z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Dalej omawiając przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie, albo ograniczenie praw do nieruchomości a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zwrócono uwagę, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został już zrealizowany nie ma możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości w trybie administracyjnym. Wreszcie podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie bezsporną okolicznością było, nie tylko to, że nieruchomość, o której wywłaszczenie wnioskowała strona przeznaczona jest w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cele publiczne, ale także, że już została wykorzystana na ten cel. Istnieje, bowiem zapis w dokumentacji geodezyjnej, iż działka stanowi drogę, a do uczynienia takiego zapisu uprawnia tylko urządzenie drogi. Dlatego w praktyce sporna działka jest w ciągłym użytkowaniu, co potwierdziły także przeprowadzone oględziny. W skardze sądowoadministracyjnej Gmina Strzelce Opolskie domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zarzucono – jak można wnioskować z uzasadnienia skargi, która nie artykułuje wprost zarzutów – naruszenie przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 1, art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 i art. 77 KPA. Zdaniem skarżącej naruszono prawo materialne przez błędną jego wykładnię, w szczególności za błędne stanowisko organu, że przepis art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zastosowany, gdyż cel publiczny został zrealizowany. Ten cel publiczny to budowa drogi, który nie może zostać uwzględniony gdyż działka gruntu A zajęta jest na drogę. Zwrócono uwagę, że uczestnicy postępowania małżonkowie M. wybrukowali tylko część działki A, a to "w żadnej mierze nie pozwala na uznanie, że została na tej nieruchomości urządzona droga publiczna". Odwołano się do definicji drogi publicznej w ustawie o drogach publicznych, konkludując, że "oceniany pas gruntu nie spełnia przesłanki uznania go za drogę, ani w rozumieniu ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 marca 1985 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne". Powołano się na orzeczenia NSA wskazujące, że oznaczenie ewidencyjne gruntu jako droga, nie przesądza o jej publicznym charakterze. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że nie przeprowadzono dowodu na potwierdzenie tezy o istnieniu drogi na spornej działce. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Uzasadniając takie stanowisko procesowe, organ odwoławczy powołał się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych nie dała podstaw do uwzględnienia skargi. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy pismo Starosty Strzeleckiego z dnia [...] wydane w odpowiedzi na złożony wniosek o wywłaszczeniu jest decyzją w rozumieniu art. 104 i n. KPA. Sąd w tej mierze akceptuje stanowisko organu odwoławczego, że o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść a nie forma, w tym użyta w nim nazwa. Użycie tej lub innej nazwy, albo jej nieużycie w piśmie organu nie ma znaczenia dla charakteru prawnego rozpatrywanego aktu jako orzeczenia, o ile jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji. Trzeba zwrócić uwagę, że pismo Starosty Strzeleckiego z dnia [...], pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 par 1 KPA, jest pismem zawierającym rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej o jakiej stanowi art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności pismo to zawiera elementy niezbędne do ich zakwalifikowania jako decyzji, a to oznaczenie organu administracji państwowej wydającego decyzję, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu. Przechodząc do merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia wniosku Burmistrza Strzelec Opolskich o wywłaszczenie na rzecz Gminy Strzelce Opolskie działki nr A w trybie art. 113, art. 115 ust. 1 i art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzeba zważyć, że wywłaszczenie jest instytucją prawa publicznego. Jedynie cel publiczny jest wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia. Rangę tej instytucji podkreśla konstytucyjny zapis. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust 1) a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust 2). Wywłaszczenie dokonywane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami wyróżnia się szczególnymi warunkami. W szczególności dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej przez wydanie decyzji, może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których został wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto wywłaszczenie może nastąpić tylko w istnienia razie przesłanek z art. 112 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla realizacji celu publicznego, prowadzi do pozbawienia prawa własności, użytkowania wieczystego i innego ograniczonego prawa rzeczowego, albo do ograniczenia tychże praw, a dokonywane jest na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1), wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2), wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3), organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 4). W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd na tle art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczani nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm) oraz jego odpowiednika to jest powołanego art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że jeżeli określony w ustawie cel publiczny został już zrealizowany w całości, to brak jest przesłanek wywłaszczenia nieruchomości. W takim wypadku między inwestorem (tu Gmina Strzelce Opolskie) a właścicielem gruntu można kształtować stosunki według zasad praw cywilnego np. określonej w art. 224 -231 Kodeksu cywilnego (porównaj wyrok NSA z dnia 28 maja 1987 r. IV SA 177/87, wyrok NSA z dnia 8 września 1987 r., SA/Wr 429/87, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99 – niepublikowane i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02 opublik. LEX 149525). Z materiału dowodowego sprawy wynika, że na działce nr A będącej częścią ulicy [...] w S. urządzona jest droga. O tym, że dany pas gruntu jest drogą stanowią względy techniczne i prawne jak już podkreślała strona skarżąca za orzeczeniem NSA z dnia 20 października 2000 r. w sprawie III SA 1432/99. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest zatem określenie prawnego charakteru pasa gruntu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia. W szczególności, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej są zatem dwa elementy: nieograniczona możliwość korzystania z drogi, w zakresie podmiotowym oraz zaliczenie drogi do określonej w ustawie o drogach kategorii. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia ani samego pojęcia drogi, ani pojęcia urządzenia drogi. Wyjaśnienia tych pojęć należy poszukiwać w innych aktach odnoszących się do dróg. Jest nim przede wszystkim ustawa od drogach publicznych ale także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawiązując do art. 1 ustawy o drogach publicznych art. 4 tego aktu zawiera definicję drogi i ulicy. W szczególności w myśl art. 4 pkt 2 ustawy droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 4 pkt 3 ustawy ulica oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Trzeba także wskazać także, że Ustawa o drogach publicznych zawiera definicję "budowy drogi" co oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami a także jego odbudowę i rozbudowę. Wbrew zarzutom strony skarżącej dotyczącym naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, materiałem dowodowym są także dokumenty poprzedzające złożenie wniosku o wywłaszczenie a dotyczące prowadzonego postępowania negocjacyjnego (rokowań). W szczególności zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna (ust 1), w przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (ust. 2). Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika zatem nie tylko oznaczenie geodezyjne działki A jako drogi (vide wypis z rejestru gruntów wraz z mapą), ale też powszechne korzystanie z pasa gruntu jako drogi, na co wskazują fotografie ulicy [...], pisma zawierające skargi mieszkańców na uciążliwość korzystania z drogi stanowiącej dostęp do ich nieruchomości. Świadczy o tym także opis w wykazie zmian gruntowych sporządzonym w 2004 r. przez geodetę i treść uchwały Zarządu Województwa Opolskiego Nr 346/2003 z dnia 6 maja 2003 r. o nadaniu numeru drogom gminnym, w tym numeru [...] ulicy [...] w S. Wreszcie o istnieniu urządzeń drogowych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych świadczy wykonana i eksploatowana kanalizacja ulicy [...]. Skoro zatem wywłaszczenie w rozumieniu art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może zostać orzeczone decyzją administracyjną tylko dla zrealizowania celu publicznego i tylko wtedy, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, a prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy, to w rozpatrywanej sprawie organy słusznie nie znalazły podstaw do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka A położona w S. Sporny pas gruntu jest wykorzystywany jako droga, zgodnie z jego przeznaczeniem. To wykorzystywanie ma charakter powszechny. Nadano mu administracyjnie nazwę i numer jako drodze gminnej. O jego charakterze, jako drogi, świadczą okoliczności prawne (oznaczenie geodezyjne, nadanie numeru drogi), jak i faktyczne (powszechne korzystanie do przechodu i przejazdu, użytkowanie urządzeń drogi – kanalizacja). Z tych przyczyn nie znajdując podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania i zastosowania art. 145 par 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z mocy art. 151 tej ustawy orzekł jak w wyroku.