II SA/Op 104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na skutek wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji postanawia: 1) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], 2) oddalić wniosek o wstrzymanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim z dnia 17 października 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia 17 października 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim nakazał A Spółce z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej również Spółką, doprowadzenie obiektu – budynku biurowego położonego w miejscowości [...] przy ul. [...] (nr ewidencyjny gruntów a) do stanu poprzedniego przez zamurowanie istniejących otworów okiennych luksferami zapewniającymi klasę odporności ogniowej EI 30. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie w którym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na opisaną wyżej decyzję z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...] wniosła Spółka domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także żądając zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zawarła ponadto w skardze dwa wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jeden z nich oparty został na zasadzie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a gdyby organ nie uwzględnił ww. wniosku, kolejny wniosek skierowany do sądu administracyjnego - został oparty na podstawie art. 61 § 3 wyżej przywołanej ustawy. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka podniosła, że w istniejącym stanie faktycznym niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w konsekwencji spowoduje konieczność wykonania przez nią decyzji przez zamurowanie istniejących otworów okiennych luksferami zapewniającymi klasę odporności ogniowej EI 30, co prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po jej stronie, a także powoduje trudne do odwrócenia skutki. Wskazała także, że przesłanka w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody jest zwykle utożsamiana z realnym zagrożeniem dla istniejącej, aktualnej sytuacji ekonomicznej strony postępowania. Wobec czego skarżąca - zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji przez zamurowanie istniejących otworów okiennych – narażona byłaby na ogromne koszty związane z koniecznością zakupu materiałów niezbędnych do dokonania wmurowania, uszkodzenia (zniszczenia) materiałów znajdujących się obecnie w ścianie oraz koszt pracy specjalistów którzy wykonaliby wmurowanie. Szacowany koszt, na który narażona bywałaby skarżąca, to w jej ocenie, ok. 20.000 zł. Szkoda ta bezwzględnie nie będzie mogła być w późniejszym etapie skarżącej wynagrodzona, a przywrócenie stanu poprzedniego będzie narażało ją na jeszcze dodatkowe koszty. W odniesieniu zaś do trudnych do odwrócenia skutków, w ocenie skarżącej, należy wskazać, że mogą mieć one charakter skutków zarówno prawny, jak i faktyczny. W niniejszej sprawie w przypadku niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wystąpi skutek o charakterze faktycznym, tj. skarga utraci dla skarżącej przymiot aktualności, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi, spowoduje to ponowną zmianę, a mianowicie nakazanych przez organ luksferów na obecnie znajdujące się przeszklone. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organ uznał, że treść sformułowanych żądań, w tym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazuje, iż jej adresatem jest Sąd. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 12 marca 2018 r., strona skarżąca w wyznaczonym terminie uzupełniła braki formalne skargi i wykazała, stosownie do art. 29 P. p. s. a., że osoba podpisująca pełnomocnictwo na dzień jego udzielenia była umocowana do działania w imieniu skarżącej Spółki i w tym celu przedstawiła dokument potwierdzający takie umocowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności będących jej przedmiotem. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przywołanego uregulowania wynika, że przewidziana w nim instytucja ma za cel tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności tymczasowa ochrona mająca na celu zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż ma jedynie charakter wpadkowy, a jego byt prawny kończy się z chwilą wydania wyroku lub jego prawomocności art. 61 § 6 P.p.s.a. Szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. może, ale nie musi mieć charakteru materialnego. Z kolei, trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964). W postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 (opubl. OSS 2005/3/72), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd z urzędu ma obowiązek uwzględnić wszelkie okoliczności. Oznacza to wzięcie pod uwagę w rozpoznawanej sprawie nie tylko argumentów natury prawnej, ale też okoliczności faktycznych sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy trudno pominąć, że podstawą decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości dokonanych przez inwestora, a polegających na zamurowaniu otworów okiennych luksferami zapewniającymi klasę odporności ogniowej EI 30, nie był stan techniczny, grożący np. katastrofą budowlaną. Ponadto, z treści decyzji wynika, że na skutek toczącego się postępowania administracyjnego została wydana w trakcie jego trwania, decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 czerwca 2017 r., nr [...], nakładająca na skarżącą Spółkę obowiązek zamurowania otworów okiennych materiałami spełniającymi warunki ochrony przeciwpożarowej (luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, o klasie odporności ogniowej wypełnień nie niższej niż EI 30) w terminie do 31 lipca 2017 r. Na skutek tej decyzji, skarżąca Spółka dokonała przeszklenia otworów okiennych osadzonych w ramie o odporności ogniowej EI 30 (potwierdzone Krajową Deklaracją Właściwości Użytkowych nr [...]). Z treści decyzji administracyjnych wynika, że organ I instancji uznał klasę odporności spornych okien jako EI 30, natomiast organ II instancji wskazał na wątpliwości pojawiające się w tym temacie stwierdzając, że w aktach brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Wynika z tego, że pomiędzy organami nadzoru budowlanego nie istnieje zgodność co do oceny wymogów dotyczących klasy odporności materiału, którym uzupełniono otwory w budynku, przy czym organ II instancji nie stwierdził jednoznacznie, że materiał z którego dokonano uzupełnienia otworów okiennych, nie posiada odpowiedniej klasy odporności ogniowej. Kwestią sporną pomiędzy skarżącą a organami pozostaje natomiast ocena, czy istniejące otwory w ścianie budynku należy traktować jako otwory okienne i czy wobec powyższego spełniają wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Spór dotyczy zatem kwestii interpretacyjnej przywołanych przepisów. Zdaniem Sądu, przywołane okoliczności uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Nie sposób pominąć także faktu, że z samej istoty zaskarżonej decyzji wynika możliwość wyrządzenia znacznej szkody, jak i powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadkach wykonania decyzji, która następnie zostałaby przez sąd administracyjny wzruszona. Sąd uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi, bez wątpienia wywoła trudne do odwrócenia skutki, a dodatkowo może także spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej stronie skarżącej. W razie bezzasadności nakazu określonego w zaskarżonej decyzji może bowiem powstać kwestia przywrócenia do stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia przez skarżącą znacznych nakładów finansowych. Likwidacja otworów okiennych przed rozpoznaniem sprawy przez sąd może nie tylko narazić skarżącą na straty finansowe, ale także sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona adresatowi obowiązku ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Ewentualna szkoda, poniesiona przez skarżącą na skutek likwidacji otworów okiennych, związana jest zarówno z utratą środków finansowych przeznaczonych na wykonanie otworu drzwiowego, jak też z poniesieniem kosztów robót rozbiórkowych. Ponadto, powrót do stanu poprzedniego po wykonaniu nałożonego obowiązku wymagałby również nakładów finansowych. Należy przy tym podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Dlatego zdaniem Sądu spełnione zostały podstawy do wstrzymania wykonania decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...]. Stąd też działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. Sąd orzekł o konieczności wstrzymania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim z dnia 17 października 2017 r., nr [...], wyjaśnić należy, że w orzecznictwie NSA odnośnie do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji wskazuje się, że na gruncie art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a zatem również decyzji organu I instancji. Warunkiem wstrzymania aktu organu I instancji jest jednak okoliczność, aby akt ten wywoływał określone skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje zaś decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności lub która nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Stąd też w takich przypadkach postanowieniem można objąć wyłącznie decyzję zaskarżoną, wydaną przez organ odwoławczy (por.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 175/09 oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 689/17, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim z dnia 17 października 2017 r., nr [...], nie zasługuje na uwzględnienie i stosownie do powyższego w pkt 2 postanowienia orzekł o jego oddaleniu (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 175/09 – http:/www.orzeczenia.nsa.gov.pl).