II SA/Op 108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 26 września 2006r., funkcjonariusz służby więziennej, ppor. E. G. zwróciła się do dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego poprzez budowę domu jednorodzinnego w D. Do wniosku dołączyła decyzję Starosty Strzeleckiego nr [...] z dnia 7 lipca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz operat szacunkowy z dnia 8 sierpnia 2006 r., dotyczący nieruchomości w D. przy ul. [...], której jest współwłaścicielką wraz z mężem K. S. We wniosku wskazała, że na nieruchomości tej zamierza wraz z mężem wybudować dom i zamieszkać w nim od 1 grudnia 2007 r. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego złożył również mąż wnioskodawczyni – także funkcjonariusz służby więziennej w służbie stałej. Bezsporną okolicznością w sprawie jest, iż małżonkowie E. G. i K. S. nie posiadają własnego lokalu mieszkalnego oraz, że obydwoje są funkcjonariuszami służby więziennej w służbie stałej. Dyrektor Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 85 ust. 1 i art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2000 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej na budowę domu, uzasadniając odmowę faktem przyznania, decyzją z dnia 26 października 2006 r. nr [...], takiej pomocy na ten sam cel, małżonkowi strony – st. kpr. K. S. W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. G. podniosła, że w sytuacji, gdy oboje małżonkowie są funkcjonariuszami służby więziennej, to każdemu z nich przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że przy zbiegu uprawnień funkcjonariuszy małżonków do lokalu mieszkalnego, lokal ten można przydzielić tylko jednemu z nich, zaś drugiemu z nich można odmówić tego prawa na podstawie art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy o Służbie Więziennej. Organ wywodził, że analogicznie należy postąpić przy zbiegu uprawnienia do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu podkreślając, że w sytuacji, gdy małżeństwo funkcjonariuszy nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, każdemu z funkcjonariuszy – małżonków, przysługuje oddzielne prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżąca uznała jednocześnie, iż uzasadnienie organu odwoławczego było niewystarczające do podjęcia decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko, dodając, że z treści art. 85 ust. 1 w zw. z art. 86 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika wprost, iż prawo funkcjonariusza do lokalu realizuje się z uwzględnieniem współmałżonka, który jest uprawniony do zamieszkiwania w przydzielonym mieszkaniu. Organ wywodził, iż posiadanie przez małżonka funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu, w myśl art. 90 ust. 1 pkt 3 ustawy, wyłącza możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu, przy czym bez znaczenia jest czy małżonek jest funkcjonariuszem. Nie jest, zatem, możliwe zdaniem organu, przyznanie małżeństwu funkcjonariuszy dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, mimo, iż co do zasady każdemu z nich – jako funkcjonariuszowi – przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Organ dodał, że analizując przepis art. 90 ust. 1 przedmiotowej ustawy, nie można się ograniczać do wykładni gramatycznej dokonywanej w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 6 przedmiotowej ustawy, bez uwzględnienia ekwiwalentnego charakteru tego uprawnienia. Należy mieć na uwadze także wykładnię celowościową tego przepisu. Określenie "na uzyskanie" jest celem, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skoro małżeństwo funkcjonariuszy może uzyskać jeden lokal mieszkalny, to należy przyjąć, że może uzyskać także jedynie jedną pomoc finansową na realizację tego celu, a skorzystanie z uprawnienia przez jednego z małżonków pozbawia drugiego małżonka możliwości realizacji takiego samego uprawnienia. Reasumując, organ stwierdził, że przepisy rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy", stanowią zamkniętą całość i dlatego nie można ustalać sensu każdego przepisu oddzielnie, zwłaszcza w oderwaniu od treści przepisu podstawowego, jakim jest art. 85 ust.1. Przeto, jeżeli prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 85 ust. 1, nie może być zrealizowane, funkcjonariuszowi przysługują świadczenia stanowiące rekompensatę, w tym m.in. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 ustawy). Interpretowanie, jak zaakcentował organ, art. 90 ust. 1 ustawy w oderwaniu od normy podstawowej, jaką jest art. 85 ust. 1, prowadzi do błędnego wniosku, że intencją ustawodawcy było danie funkcjonariuszowi prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej oraz jednocześnie do uzyskania pomocy finansowej na kupno lokalu lub budowę domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Odnotować również przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich, o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w D. przy ul. [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym bezsprzecznie wynika, że skarżąca oraz jej małżonek są funkcjonariuszami służby więziennej w służbie stałej, rozpoczęli budowę domu jednorodzinnego w D. przy ul. [...], o powierzchni użytkowej 150 m kw., skarżąca nie posiada lokalu mieszkalnego, natomiast jej małżonek uzyskał pomoc finansową na budowę wspólnego domu mieszkalnego w wysokości 26.205,25 zł. Zagadnienie pomocy w sprawach mieszkaniowych dla funkcjonariuszy służby więziennej reguluje ustawa o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 roku (Dz. U. z 2002 roku, Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwana dalej ustawą. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozdziału 6 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy". Art. 90 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Dodać należy, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 85 ustawy w drodze decyzji administracyjnej, gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 91 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi zajmowanie przez funkcjonariusza, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadającej, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub domu – art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Jednocześnie z art. 85 ust. 1 ustawy wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tego i dalszych przepisów wynika, że przy ustalaniu uprawnień funkcjonariusza istotne znaczenie posiada jego sytuacja rodzinna, na co wskazuje treść art. 85 ust. 2, art. 86, art. 89 ust.1 i 2, art. 91, art. 92 ustawy. Powtórzyć przyjdzie, że jeżeli funkcjonariuszowi przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale mieszka lub w miejscowości pobliskiej, to prawo to może być realizowane albo przez otrzymanie przezeń decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo w sposób zastępczy: przewidziany w art. 90 ust. 1 ustawy – poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego, albo lokalu mieszkalnego, lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, bądź w formie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, w sytuacji określonej w art. 89 ust. 1 ustawy. Jednocześnie z rozdziału 6 omawianej ustawy należy wyprowadzić wniosek, że gdy małżonkowie są funkcjonariuszami uprawnionymi do lokalu "służbowego", to z zasady ich uprawnienia mogą być realizowane przez przydział jednego lokalu mieszkalnego zabezpieczającego należne im normy powierzchni mieszkalnej. W przydziale bowiem, stosownie do treści art. 86 ust. 1 ustawy, uwzględnia się małżonka funkcjonariusza i przysługujące mu normy mieszkaniowe, a zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy przyznanie jednemu z małżonków będących funkcjonariuszami lokalu mieszkalnego stoi na przeszkodzie w otrzymaniu przydziału takiego lokalu od organu Służby Więziennej przez drugiego małżonka. Innymi słowy, mimo, że w świetle art. 85 ust. 1 ustawy każdy funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo, jeśli nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy, do uzyskania "służbowego" lokalu, to w przypadku funkcjonariuszy będących małżonkami prawo to może zostać zrealizowane przez przydział jednego mieszkania. Ma to swoje konsekwencje przy realizowaniu przez małżonków będących funkcjonariuszami przysługującego im prawa do pomocy finansowej na uzyskanie domu. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 875/05, niepubl. i skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela zaprezentowane w przywołanym wyroku wywody. W konsekwencji, należy skonstatować, że jeżeli pomoc finansowa na budowę domu jest zastępczą formą realizacji przez funkcjonariusza prawa do lokalu mieszkalnego, to w świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, w przypadku kiedy jednemu z małżonków została przyznana pomoc finansowa w oparciu o art. 90 ust. 1 ustawy, drugiemu małżonkowi będącemu także funkcjonariuszem świadczenie takie nie przysługuje. Z tych względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi dodać należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie stanowią, wbrew stanowisku skarżącej, źródła prawa określającego przesłanki uprawniające do uzyskania żądanego świadczenia. Na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości otrzymał delegacje ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo do pomocy finansowej jest regulowane przywołaną ustawą o Służbie Więziennej, a zatem, w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczane jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z powyższych aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 roku, OSK 1220/04, LEX nr 164737). W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (...), oddalić skargę.