II SA/Op 110/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K., K. K., A. K. na uchwałę Rady Gminy w Lubszy z dnia 20 lutego 2004 r., nr XV/107/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą NR XV/107/2004 z dnia 20 lutego 2004 r. Rady Gminy Lubsza, na podstawie art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z pózn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) zakwalifikowała pismo nr 80/03 z dnia l sierpnia 2003r. (wpłynęło 4 sierpnia 2003r.) złożone przez K. K., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza w ustawowym terminie, w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność K. K. jako zarzut, w części dotyczącej kwestionowania ustaleń planu dla terenów sąsiednich, jako protest. W §2 zaskarżonej uchwały, po rozpatrzeniu zarzutu odrzuciła zarzut w części dotyczącej zniesienia rezerw komunikacyjnych, uwzględniła zarzut w części dotyczącej przeznaczenia części nieruchomości pod produkcję ogrodniczą. W pkt 2 uwzględniła protest w części dotyczącej dopuszczenia samodzielnej produkcji ogrodniczej w bezpośrednim sąsiedztwie oraz odrzuciła protest w części dotyczącej podstawowego przeznaczenia terenów sąsiednich. W § 4 uchwały wskazała, iż należy ją doręczyć zainteresowanemu wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia jej w części dotyczącej zarzutu do Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu do uchwały wskazała, że projekt planu został uzgodniony i wyłożony do publicznego wglądu zgodnie z przepisami oraz w dniach od 17 listopada 2003r. do 8 grudnia 2003r. wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko projektu ...". Pismo złożone 4 sierpnia 2003 r. w terminie ustawowym przez K. K. dotyczy działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, obręb [...], których jest właścicielem. Treść pisma to "wniosek, by te i sąsiadujące tereny przyległe do mojej działki były ujęte jako rejon produkcji ogrodniczej", przeto celowym jest kwalifikacja treści pisma K. K. w częściach na zarzut, którego przedmiotem jest wniosek o przeznaczenie działek stanowiących jego własność na produkcję ogrodniczą, oraz protest, którego przedmiotem jest wniosek o przeznaczenie działek sąsiednich, do których K. K. nie ma tytułu prawnego, na produkcję ogrodniczą. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odnośnie zarzutów Rada podniosła, że obecnie procedowany projekt planu Gminy Lubsza został wykonany w oparciu o wytyczne dotyczące przeznaczenia terenów zawarte w "Studium..., przy podtrzymaniu rezerw terenowych planu ogólnego. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Lubsza zatwierdzonym uchwałą nr V/39/94 Rady Gminy w Lubszy z dnia 8 grudnia 1994 r. przedmiotowe nieruchomości to w większości urządzenia produkcji ogrodniczej - teren o symbolu RPO. W "Studium..." nieruchomości te należą do obszarów rolnych. Przeznaczenie w/w nieruchomości w niniejszym projekcie planu to uprawy polowe i ogrodnicze z zakazem zabudowy - tereny RP. Na części przedmiotowych działek wyznaczono rezerwę terenu pod funkcje publiczne - drogę zbiorczą oznaczoną symbolem KZ. W zaprojektowanym układzie komunikacyjnym kluczowym elementem jest droga główna (krajowa) tzw. obwodnica oraz miejsce projektowanej przeprawy przez rzekę Odrę, które zostało uzgodnione z miastem Brzeg. Obecny przebieg drogi zbiorczej wynika z konieczności powiązania jej z drogą główną KG wytyczoną na północnym zachodzie miejscowości Garbów (projektowana obwodnica Brzegu z przeprawą przez Odrę ) oraz ograniczenie w postaci bezpośredniego sąsiedztwa wałów przeciwpowodziowych. Część przedmiotowych nieruchomości znajduje się w strefie ograniczeń szerokości 50 m od wałów, w których zgodnie z art. 85 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r "Prawo wodne" (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z 2001 r.) "Dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się (...) wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, (...)". Zaprojektowany przebieg drogi zbiorczej sankcjonuje w/w ograniczenia w sposób optymalny. Zgodnie z przepisem art. 10 ust.l. pkt. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające drogi publiczne, tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Gmina uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej Gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem. Droga zbiorcza jest ważnym celem publicznym o strategicznym znaczeniu dla gminy i jako taka powinna zostać, z tych powodów odrzucono zarzut skarżącego. Przychylając się do wniosku zawartego w złożonym przez skarżącego piśmie oraz biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie terenu możliwe jest przeznaczenie pozostałej części przedmiotowych nieruchomości pod produkcję ogrodniczą z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz punktów sprzedaży produkcji ogrodniczej, zasadnym jest zatem uwzględnienie zarzutu w części w tym przedmiocie. Natomiast w piśmie zakwalifikowanym jako protest K. K. kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu dotyczące terenów sąsiednich tj. zabudowy mieszkaniowej i wnioskuje o przeznaczenie ich również pod produkcję ogrodniczą, w tej części wniosek uwzględniono i wprowadzano w pkt. 11, iż dopuszcza się samodzielną produkcję ogrodniczą. Dodatkowo w pkt. 13 kart terenów zawarto zapis: "Tereny znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie uciążliwej produkcji ogrodniczej". Informacja ta ma na celu zapoznanie potencjalnych nabywców działek budowlanych z zagrożeniem wynikającym z formy użytkowania terenów sąsiednich. W związku z powyższym protest uznano za uwzględniony w części. Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu K. K., K. K. i A. K. podnosząc, że jej zastosowanie w praktyce narusza funkcję przedmiotowych nieruchomości rolnych przyjętą w okresie rozpoczęcia działalności ogrodniczo-szkółkarskiej. Mimo, że nie posiadają aktu własności na grunty rolne przylegające do ich, to prezentowany pogląd, jest rozważną sugestią utrzymania przyjętego "ładu przestrzennego" zgodnego z planem rozwoju gospodarczego, dotychczas obowiązującego dla Gminy Lubsza. Mając oparcie na takich założeniach w latach 80-tych sukcesywnie powiększano areał upraw drzew i krzewów w ramach prowadzonej działalności ogrodniczo-szkółkarskiej nadając jej charakter wiodący, rodzinny i tym samym pokoleniowy. Aktualne zamierzenia przyjęte w planie przestrzennego zagospodarowania, tj. uznanie przyległych gruntów pod budownictwo mieszkaniowe, jest kierunkiem nieoczekiwanym w odniesieniu do wcześniejszych planów i założeń. W naszym wystąpieniu z dnia 17.02.2004r. skierowanym do Wójta Gminy Lubsza, Radnych Rady Gminy oraz Gdyńskiej Grupy Urbanistycznej opracowującej plan przestrzennego- zagospodarowania wyrazili poważne obawy, iż ustalenia planu doprowadzą do powstania konfliktu interesów stron za względu na rozbieżne cele jakie chcieliby osiągnąć właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Należy również zaznaczyć, że przebiegająca obok działek planowanych pod budownictwo mieszkaniowe droga łącząca kompleks ogrodniczy i szkółkarski w P. z drugim obiektem gospodarczym w G. jest bardzo obciążona nasilającym się ruchem środków transportowych, ciężkiego sprzętu i maszyn rolniczych, co stwarzać będzie poważne utrudnienia w codziennym życiu ewentualnym - przyszłym mieszkańcom tej części osiedlowej. Ich sugestia prezentowana w pismach, to dalszy rozwój działalności ogrodniczej u właścicieli gruntów przyległych do naszych z prawem do budownictwa siedliskowego. Zdają sobie sprawę z niezależności drugiej strony, prawa do decydowania o swoim majątku, lecz rzecz w tym, że koordynacja tych zamierzeń odbywa się za zgodą władz administracyjnych i samorządowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości jako niedopuszczalnej lub o jej oddalenie. Organ podnosi, iż z treści skargi wynika, że K. K. kwestionuje materię objętą protestem, a zgodnie z art. 23 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na rozstrzygnięcie dot. protestu nie przysługuje skarga do sądu. Natomiast skarga K. K. i A. K. powinna zostać odrzucona gdyż została wniesiona przez nieuprawnione podmioty, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy jedynie K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zarzut zaś wnieść może jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostają naruszone przez ustalenia projektu planu. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decyduje to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Jak wynika z pisma skierowanego przez K. K. do Wójta Gminy Lubsza, skarżący domaga się przeznaczenia sąsiednich działek do których nie ma tytułu prawnego, na produkcję ogrodniczą. W związku z powyższym wnioskiem Rada Gminy w Lubszy w dniu 20 lutego 2004 r. podjęła uchwałę: Nr XV/107/2004, w której w pkt 2 § 2 - wniosek K. K. uznała za protest. Protest nie został uwzględniony w części i wymienioną uchwałą, w kwestii podstawowej dotyczącej przeznaczenia terenu dla terenów sąsiednich: zabudowa zagrodowa mieszkaniowa jednorodzinna, został odrzucony. Uchwała ta została doręczona skarżącemu 26 lutego 2004 r. Omówiona uchwała w tej części została objęta skargą. Wstępną kwestią jest ustalenie, czy argumenty podnoszone przez skarżącego uprawniały do potraktowania jego wystąpienia w związku z przedstawionym do publicznego wglądu projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zarzutu (art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), czy też, jak to stwierdziła Rada Gminy, był to protest (art. 23 ust. 1 ww. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tym względzie stanowisko Rady Gminy uznając, iż wszystkie okoliczności mające w ocenie strony skarżącej wskazywać na naruszenie kwestionowanym projektem jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości, uprawniają wyłącznie do przyjęcia, iż wniósł protest. Ograniczenia, jakie strona upatruje w wykonywaniu przez nią działalności na nieruchomościach położonych na terenie objętym projektem planu, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym skarżącego. Domaganie się przeznaczenia sąsiednich nieruchomości, nie będących własnością skarżącego, w projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego, na cel jaki odpowiada skarżącemu, w ocenie orzekającego składu orzekającego, nie wiąże się z interesem prawnym podmiotu kwestionującego projekt planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy prawidłowo Rada Gminy przyjęła, iż strona wniosła protest, a nie zarzut. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie odrzucenia protestu, zatem podstawą prawną wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na uchwałę, nr XV/107/2004 Rady Gminy Lubsza z dnia 20 lutego 2004 r. stanowić powinien art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz zawarte w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy umocowanie uzależniające dopuszczalność skargi od wezwania organu, który podjął uchwałę do usunięcia naruszenia. Wezwanie to nie jest ograniczone żadnymi terminami, jednakże winno zostać dokonane przed wniesieniem do sądu skargi. Z treści skargi jak też z oświadczenia skarżącego na rozprawie w dniu 22 lipca 2004 r. wynika, że skarga dotyczy odrzuconego przez Radę Gminy wniosku skarżącego zakwalifikowanego jako protest. Nadto skarżący na rozprawie wyjaśnił, że nie występowali do Rady Gminy w Lubszy z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, ponieważ nie zostali pouczeni o tej możliwości. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż nie został zachowany przez skarżącego K. K. tryb określony w art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym wobec niewyczerpania przez niego wymogu wystąpienia do Rady Gminy w Lubszy z żądaniem usunięcia naruszeń zawartych w kwestionowanej uchwale, a tylko po wyczerpaniu przysługujących środków zaskarżenia istnieje możliwość wniesienia skargi do Sądu. Jednocześnie stwierdzić należy, iż skarga K. K. i A. K. podlega odrzuceniu z innego powodu, lecz w oparciu o tą samą podstawę prawną, a mianowicie obaj skarżący wnieśli skargę na uchwałę, która nie była do nich kierowana. Zaskarżona chwała Rady wypowiada się, co do argumentów podniesionych przez K. K. i rozstrzyga jego wniosek, przeto tylko on jest uprawniony do kwestionowania jej przed sądem administracyjnym, gdyż to on jest jej adresatem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za niedopuszczalną, orzekł jak w sentencji postanowienia w myśl art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).