II SA/Op 113/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie niepełnosprawności 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez S. P. jest postanowienie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania ds. o Niepełnosprawności w O. z dnia [...], wydane na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz art. 134 K.p.a. i § 19 ust. 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu [...], nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji ustalił, że S. P. złożył w dniu 9 października 2007r. wniosek o ustalenia stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., wnioskodawca został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Orzeczenie organu I instancji zawierało prawidłowe pouczenie dotyczące możliwości jego zaskarżenia, doręczone zostało wnioskodawcy, który własnoręcznym podpisem potwierdził jego odbiór w dniu 20 grudnia 2007r., zaś w dniu 1 lutego 2008r. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia tegoż organu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia stronie, a gdy orzeczenie zostało ogłoszone ustnie – od daty jego ogłoszenia, jednocześnie podał, że na podstawie art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji wyjaśnił, że na orzeczeniu znajdującym się w aktach administracyjnych znajduje się podpis osoby zainteresowanej, będący dowodem na to, że wnioskodawca osobiście odebrał orzeczenie w dniu 20 grudnia 2007r., wobec czego bieg 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 21 grudnia 2007r. i upłynął z końcem dnia 3 stycznia 2008r. Odwołanie osobiście dostarczono w dniu 1 lutego 2008r., a więc po upływie wymaganego terminu. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że nie rozpatrywał odwołania pod kątem ewentualnego przywrócenia terminu, gdyż uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 58 K.p.a. Uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność tego odwołania, czego następstwem jest ostateczność orzeczenia, w związku z tym pozostawiono odwołanie bez rozpoznania. W skardze do Sądu S. P. zakwestionował wydane postanowienie i wyjaśnił, że nie zgadza się z jego treścią. W uzasadnieniu skargi przede wszystkim zarzucił, że nie został przez organy administracji publicznej właściwie poinformowany o przysługujących mu prawach, bowiem przy odbiorze orzeczenia o niepełnosprawności w dniu 20 grudnia 2007r., w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie, wyjaśniono mu, iż wszystkie wnioski związane ze staraniem się o sprzęt inwalidzki będą załatwiane po 24 stycznia 2008r. Zgodnie z uzyskaną informacją, stawił się w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w dniu 24 stycznia 2008r., i wówczas dowiedział się, że nie może uzyskać inwalidzkiego wózka akumulatorowego, posiadając jedynie orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Taka sytuacja zmusiła go do wniesienia odwołania od uzyskanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mimo szczegółowego wyjaśnienia w odwołaniu przyczyn opóźnienia we wnoszonym środku zaskarżenia otrzymał rozstrzygnięcie negatywne. Nie może się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, uważając, że nie ponosił winy w uchybieniu terminu, ponieważ wdrożenie trybu odwoławczego z opóźnieniem powstało wskutek okoliczności, za zaistnienie, których odpowiedzialni są urzędnicy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zaakcentował, że odwołanie strony zostało wniesione po upływie terminu do jego wniesienia, przewidzianego obowiązującymi przepisami K.p.a., a skarżący nie złożył prośby o przywrócenie terminu. Dlatego organ odwoławczy nie rozpatrywał sprawy kontekście ewentualnego przywrócenia terminu do dokonania czynności, stwierdzając, że nie istniały żadne przesłanki do takiego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z zarzutami skargi, dotyczącymi popełnionych przez organ odwoławczy uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, należy się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc od decyzji nieostatecznych uprawniony podmiot może złożyć odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji, i co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność jej skontrolowania w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Z lektury akt wynika, że w dniu 1 lutego 2008r. skarżący wniósł do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, pismo bez tytułu, zawierające żądanie zmiany decyzji bądź potraktowania tego pisma jako odwołanie. Jednocześnie strona podała przyczyny, dla których wnosi odwołanie i dlaczego nie uczyniła tego w terminie 14 dni od otrzymania decyzji organu I instancji, usprawiedliwiając swoje działanie i wywodząc, że nie ponosi winy za opóźnienie. Skarżący wyjaśnił bowiem, że pozostawał w przekonaniu, iż orzeczenie organu pierwszej instancji o zaliczeniu do stopnia niepełnosprawności umiarkowanego pozwoli mu na otrzymanie wózka inwalidzkiego z napędem akumulatorowym, tym bardziej, że tak określił swoje żądanie wobec Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i nie uzyskał żadnych innych przeciwnych wyjaśnień. W odwołaniu podkreślił, że jego stan zdrowia uzasadniał wydanie takiego orzeczenie, które pozwoliłoby na otrzymanie odpowiedniego sprzętu rehabilitacyjnego w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie. Zarzucił, że organ I instancji nie pouczył go o konsekwencjach i znaczeniu rozstrzygnięcia orzekające o zaliczeniu strony do stopnia niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, dodając, iż właśnie brak odpowiednich wyjaśnień spowodował wniesienie przez niego odwołania z opóźnieniem. Zakwestionował sposób działania organu I instancji – wydawanie decyzji przez jednego lekarza, zamiast komisji i bez dodatkowych badań. Podnosił argumenty, które w jego ocenie powinny doprowadzić do zmiany orzeczenie z uwagi na stan zdrowia. Dodał, że dopiero informacje uzyskane w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie pozwoliły mu na zrozumienie rozstrzygnięcia organu I instancji. W piśmie z dnia 20 lutego 2008r. ponownie wywodził, że wskutek działania organów administracji, brak odpowiednich wyjaśnień i pouczeń – spowodował, że zmuszony został do wniesienia odwołania po terminie. W tym miejscu należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego przyjął zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, a więc także odwołania (por. art. 63 § 1 k.p.a.). Stosownie, bowiem do art. 63 § 2 k.p.a. każdy wniosek strony powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O tym, jaki charakter ma wniesione pismo strony, decyduje strona. Jeżeli treść pisma budzi wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stosownie do art. 9 K.p.a., wymieniony organ ma obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień. W świetle powyższych zasad czynności organu orzekającego w sprawie, podjęte po złożeniu przez skarżącego pisma "zakwalifikowanego" przez ten organ jako odwołanie, budzą zasadnicze zastrzeżenia. Przytoczona na wstępie treść tego pisma wydaje się wyraźnie wskazywać, iż skarżący zwraca się o przywrócenie uchybionego terminu. Świadczy o tym w szczególności prośba skarżącego o uwzględnienie sprawy "po upływie ustawowego terminu 14" i zwrot, "ale pragnie wyjaśnić dlaczego odwołuje się po terminie". Wprawdzie wspomniane pismo zawiera także wywody charakterystyczne dla odwołania, jednakże nie mogą one pozbawiać charakteru prośby o przywrócenie terminu, zwłaszcza jeżeli uwzględni się treść art. 58 § 2 zdanie 2 K.p.a. Jeżeli organ orzekający miał wątpliwości co do charakteru wspomnianego pisma, a w szczególności co do tego, czy stanowi ono taką prośbę, to obowiązkiem tego organu było zwrócenie się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem, ustalenie w podanym wyżej trybie, iż pismo to stanowi prośbę o przywrócenie terminu wymagałoby następnie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy podane przez skarżącego przyczyny opóźnienia istotnie wystąpiły, a jeżeli tak, to czy prośba złożona została w terminie określonym w art. 58 § 2 K.p.a. Ewentualne kolejne czynności organu orzekającego powinny obejmować ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 K.p.a. Odstąpienie od podjęcia wskazanych wyżej czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 77 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynie w wypadku jednoznacznego stwierdzenia, opartego na stosownym oświadczeniu skarżącego, że wspomniane na wstępie pismo stanowi tylko odwołanie z pominięciem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, istniałyby podstawy do rozważenia możliwości wydania postanowienia przewidzianego w art. 134 K.p.a. Powtórzyć warto, iż wniosek – w przypadku wątpliwości co do treści żądania – stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy doczynieniaz naruszeniem art. 9 K.p.a., również w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Zgodzić się należało z organem odwoławczym, że wprawdzie skarżący nie złożył odrębnego pisma – w postępowaniu administracyjnym, zatytułowanego jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednakże skarżący zawarł w odwołaniu takie sformułowania, które mogłoby być potraktowane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu. W konsekwencji, podjęcie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a., przed dokonaniem wspomnianych wyżej ustaleń, stanowiło także naruszenie przepisów postępowania – art. 77 K.p.a. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie, nie mogło uzyskać aprobaty sądu. Pamiętać bowiem należy, że wniesienie odwołania po terminie powoduje różne skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie wystąpi jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli wraz z odwołaniem skarżący składa taki wniosek, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Przechodząc do dalszych kwestii poruszonych w skardze powtórzyć należy, że sąd administracyjny sprawując kontrolę nad wykonywaniem administracji publicznej orzeka o zgodności z prawem postanowienia kończącego postępowanie. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 K.p.a. postanowienie wydane w oparciu o ten przepis jest ostateczne. Dlatego też w trybie kontroli zasadności zastosowania przepisu art. 134 K.p.a. nie podlegają zarzuty związane z merytorycznym rozstrzygnięciem organu I instancji, w tym także twierdzenie, że instytucje, które mają pomagać niepełnosprawnym nie dostrzegają ich potrzeb. W tym stanie rzeczy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.