II SA/Op 114/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 1 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska postanawia odrzucić skargę. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 1 grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Przesyłka zawierająca skargę, skierowana bezpośrednio na adres Sądu, została nadana w placówce pocztowej w dniu 27 stycznia 2017 r., co wynika ze stempla pocztowego. Powyższa skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 31 stycznia 2017 r. i w tym samym dniu została przez Sąd przesłana w celu udzielenia odpowiedzi na skargę oraz nadesłania akt administracyjnych do Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, który z kolei w dniu 6 lutego 2017 r. skargę tę przekazał w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu. W odpowiedzi na skargę ww. organ w piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że przedmiotowe zrządzenie pokontrolne jest wyłącznie stanowiskiem organu i nie tworzy po stronie kontrolowanej żadnych obowiązków. Dowody zgromadzone w aktach administracyjnych świadczą, że zarządzenie pokontrolne z dnia 1 grudnia 2016 r. doręczono skarżącemu w dniu 7 grudnia 2016 r., za pisemnym pokwitowaniem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Skarżący w dniu 12 grudnia 2016 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tym zarządzeniem. Natomiast odpowiedzi na powyższe wezwanie organ udzielił w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 grudnia 2016 r., co potwierdził podpisem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3 P.p.s.a. (tj. inne niż decyzje administracyjne oraz postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem podjętych w ramach postępowania administracyjnego). Do tego rodzaju aktów należy zakwalifikować zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Podstawą prawną jego wydania jest art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688), który wskazuje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Ponadto w myśl art. 31a ust. 1 komentowanej ustawy, niepoinformowanie organu inspekcji ochrony środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo niezgodne z prawdą poinformowanie organu Inspekcji w tym zakresie skutkuje karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zarządzenie pokontrolne ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, wpływając na prawa i obowiązki kontrolowanego. Możliwość zaskarżenia tego rodzaju aktów do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Na zasadzie art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę na inne niż decyzja lub postanowienie akty z zakresu administracji publicznej wnosi się, za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, natomiast według art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę złożoną po upływie terminu do jej wniesienia. Tak sformułowany zapis jest nakazem bezwzględnym, co oznacza, że odrzucenie skargi następuje bez względu na okoliczności sprawy. Określona w art. 54 § 1 P.p.s.a. zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, który wydał skarżony akt, oznacza, że prawidłowe wniesienie skargi do sądu administracyjnego następuje w momencie złożenia, w wyznaczonym terminie, pisma zawierającego skargę w placówce pocztowej, o której mowa w art. 83 § 3 P.p.s.a., tj. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, z późn. zm.) albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Pismo to musi być przy tym skierowane (zaadresowane) do właściwego organu administracji. Strona może też oddać skargę w siedzibie właściwego organu. Literaturze i w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że termin do wniesienia skargi jest zachowany nie tylko wtedy, gdy w ustawowym terminie sama strona wniosła ten skargę do organu, który wydał zaskarżony akt, ale także wówczas, gdy uczynił to sąd, do którego strona błędnie skierowała skargę. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd pod adresem właściwego organu administracji publicznej. Nie ma znaczenia kto, a mianowicie strona czy np sąd, do którego błędnie zaadresowano pismo, złoży je w urzędzie pocztowym właściwie zaadresowane (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2016, s. 465 i powołane tam orzecznictwo). Jeśli zatem zamiast do organu strona wniesie skargę bezpośrednio do sądu, sąd ten zobowiązany jest odesłać ją do organu w celu zachowania trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 54 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku termin do wniesienia skargi zostanie zachowany jedynie wtedy, gdy sąd właściwy do rozpoznania skargi zdoła ją nadać na adres organu przed upływem terminu do jej wniesienia. Za datę wniesienia skargi uznaje się wówczas datę wysłania skargi przez sąd na adres właściwego organu, bądź złożenia jej bezpośrednio w jego siedzibie. Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, że skoro w art. 54 § 1 P.p.s.a. wyraźnie wskazano, iż skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, to dla oceny, czy został zachowany termin do wniesienia skargi, nie ma znaczenia data nadania skargi bezpośrednio do sądu, a istotna jest data nadania tej skargi do organu (por. postanowienie NSA z 4 września 2008 r., I FSK 687/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne ryzyko przekroczenia tego terminu oraz związane z tym skutki procesowe, polegające na odrzuceniu skargi, obciążają wnoszącego skargę, który nie zastosował się do pouczenia. Wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi jest bowiem terminem ustawowym, a więc niedopuszczalne jest jego skrócenie lub przedłużenie. Jest on również terminem prekluzyjnym, w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. odrzuca wniesioną skargę W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący, po otrzymaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. zarządzenia pokontrolnego z dnia 1 grudnia 2016 r., wniósł w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyniąc to w dniu 12 grudnia 2016 r. Natomiast odpowiedź organu na powyższe wezwanie została doręczona skarżącemu w dniu 28 grudnia 2016 r., co wynika z zapisów uwidocznionych na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W tej sytuacji trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg w dniu 29 grudnia 2016 r. i upływał z dniem 27 stycznia 2017 r. Skarżący wysłał natomiast skargę w dniu 27 stycznia 2017 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i wpłynęła ona do Sądu w dniu 31 stycznia 2017 r. Zatem pomimo tego, że skarga została nadana przez skarżącego w ostatnim dniu trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., to jednak wpływ do tut. Sądu nastąpił już po zakończeniu biegu tego terminu. Z oczywistych względów nie było więc możliwe przekazanie skargi przez Sąd właściwemu organowi z zachowaniem terminu. W związku z powyższym skargę, jako spóźnioną należało odrzucić, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.