II SA/Op 114/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 8 lipca 2021 r., Nr 149/419/21 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 8 lipca 2021 r. Zarząd Powiatu w Nysie, działając na podstawie art. 63 ust. 14 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), zwanej dalej Prawem oświatowym, podjął uchwałę Nr 149/419/21, w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie. Powyższa uchwała wpłynęła w dniu 10 września 2021 r. do Wojewody Opolskiego jako organu nadzoru. Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), zwanej dalej w skrócie u.s.p., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się stwierdzenia nieważności opisanej uchwały Zarządu Powiatu w Nysie z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że analizowana uchwała została podjęta w toku wadliwie zainicjowanej procedury konkursowej, w której naruszono art. 63 ust. 1 i ust. 10 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), zwanego dalej rozporządzeniem, oraz § 68 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i § 72 ust. 4 uchwały Nr XLI/390/2018 Rady Powiatu w Nysie z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Nyskiego. Dalej podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Natomiast podstawową prawną formą działania zarządu powiatu jest uchwała zarządu, która w myśl art. 77 u.s.p. podlega nadzorowi wojewody sprawowanemu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Tymczasem Wojewoda Opolski ustalił, że Zarząd Powiatu w Nysie nie podjął uchwały w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie. Do pisma z dnia 10 września 2021 r. Starosta Nyski załączył jedynie wyciąg z protokołu nr 146/21 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 czerwca 2021 r., w trakcie którego procedowano kwestię ogłoszenia konkursu. Z dokumentu tego nie wynika jednak, że Zarząd Powiatu w Nysie podjął uchwałę w przedmiocie ogłoszenia konkursu. Podkreślił Wojewoda, że przedstawionemu wyciągowi z protokołu nie sposób przyznać waloru uchwały, ponieważ nie spełnia on wymagań określonych w Statucie, a według § 68 ust. 1 tego aktu sprawy należące do kompetencji Zarządu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji administracyjnych. Tak więc w procedowanej kwestii Zarząd Powiatu w Nysie winien podjąć uchwałę, która powinna zostać podpisana przez wszystkich członków Zarządu obecnych na posiedzeniu. Uchwale należało nadać kolejny numer i powinna ona zostać zaewidencjonowana w Rejestrze Uchwał Zarządu. Ponadto w protokole z posiedzenia Zarządu konieczne było odnotowanie wyników głosowania nad uchwałą, które ogłosił Starosta. Warunki te nie zostały jednak spełnione. Wojewoda zwrócił również uwagę na bezwzględnie obowiązujący charakter norm statutowych, które muszą być przestrzegane przez organy jednostki samorządu terytorialnego. Podał też, że postępowanie konkursowe mające na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły rozpoczyna się z chwilą ogłoszenia konkursu. Z kolei uchybienia zaistniałe na etapie ogłoszenia konkursu mogą spowodować, że dalsze postępowanie także będzie nieprawidłowe. Podjęcie uchwały następczej, tj. uchwały Nr 149/419/21 Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 8 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy doszło do naruszenia procedury konkursowej poprzez brak wydania uchwały inicjującej procedurę konkursową, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością uchwały następczej. W końcowej części uzasadnienia skargi Wojewoda przedstawił sposób rozumienia pojęcia "istotnego naruszenie prawa", do którego należy zaliczyć podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu czy też naruszenie procedury podjęcia aktu. W odpowiedzi na skargę Powiat Nyski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie, nie doszło do naruszenia art. 63 ust. 1 i ust. 10 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jak również § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Dodał, że konkurs został ogłoszony przez organ prowadzący, tj. Zarząd Powiatu, zgodnie ze wszystkimi przepisami zawartymi w tym rozporządzeniu, natomiast ogłoszenie o konkursie zawierające wszystkie wymagane rozporządzeniem informacje, podpisane zostało przez dwóch członków Zarządu, zostało opublikowane zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Nyskiego i na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Nysie. Starosta wyjaśnił też, że z przekazanego Wojewodzie protokołu jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie nastąpiło poprzez przeprowadzone głosowanie, w wyniku którego Zarząd jednogłośnie wyraził akt woli, czyli podjął uchwałę. Powyższe zostało odnotowane w protokole, a przebieg procedowania podjęcia uchwały został zarejestrowany na nośniku elektronicznym. Zrealizowany również został zapis § 72 ust. 4 uchwały Nr XLI/390/2018 Rady Powiatu w Nysie z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Nyskiego, ponieważ wyniki głosowania zostały przez Starostę ogłoszone i odnotowane w protokole z posiedzenia Zarządu. Starosta zgodził się natomiast z organem nadzorczym, co do braku spełnienia obowiązku wynikającego z § 68 ust. 3-5 Statutu Powiatu, dotyczącego podpisania uchwały Zarządu przez wszystkich członków Zarządu obecnych na posiedzeniu, jak również nadania kolejnych numerów podjętym uchwałom podając cyframi arabskimi numer posiedzenia Zarządu, numer uchwały i rok podjęcia uchwały oraz zaewidencjonowania uchwały w Rejestrze Uchwał Zarządu prowadzonym przez Starostę. Jednakże, w przekonaniu Starosty, Wojewoda winien wskazać jaki wpływ na wynik konkursu miały przedstawione nieprawidłowości. Tymczasem treść i sposób ogłoszenia konkursu spełniały wszystkie wymogi przepisów Prawa oświatowego a organ nadzorczy nie wniósł do tego żadnych zastrzeżeń jak i do samego przebiegu procedury konkursowej. Starosta zauważył, że pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, natomiast w literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie można wskazać, że uchybienia popełnione przy podjęciu uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie miały tak negatywne skutki, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Natomiast przywołane w skardze przepisy Statutu Powiatu Nyskiego nie wskazują jednoznacznie, że podjęcie uchwały przez Zarząd Powiatu przy braku złożenia pod nią podpisu przez członków Zarządu obecnych na posiedzeniu i braku nadania kolejnego numeru podjętej uchwale oraz zaewidencjonowania uchwały w Rejestrze Uchwał Zarządu prowadzonym przez Starostę, powoduje jej nieważność z mocy prawa. Tym samym tryb głosowania zastosowany przez Zarząd Powiatu nie mógł doprowadzić do naruszenia przepisów w sposób istotny, co mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy taki akt, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W przeciwnym wypadku na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddala. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadal zwanej dalej u.s.p., legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt posiada wojewoda jako organ nadzoru, gdy w terminie 30 dni od daty doręczenia mu tego aktu nie skorzysta z uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 79 tej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, przy czym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie powierzenie powiatom zadań z zakresu edukacji publicznej, w tym powoływanie i odwoływanie przez organ prowadzący szkołę ich kierowników, mieści się w ramach powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według natomiast z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, nadal zwanej Prawem oświatowym, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Po myśli zaś art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 tej ustawy, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Przy czym kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10 zdanie pierwsze Prawa oświatowego). Stosownie zaś do art. 63 ust. 14 w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w określonym składzie. Zasady organizacji konkursu na stanowisko określają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, nadal zwanego rozporządzeniem. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, zwanych dalej "szkołami", lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Organ ten wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami (§ 2 rozporządzenia). Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (§ 4 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia). Komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny, której podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość obecnych członków komisji. Jeśli natomiast pierwsze głosowanie nie wyłoni kandydata, a do konkursu przystąpiło co najmniej dwóch kandydatów, przeprowadza się drugie głosowanie. Do drugiej tury przechodzą dwaj kandydaci, którzy uzyskali najwięcej głosów, a jeżeli według powyższej zasady nie można wyłonić dwóch kandydatów, wszyscy kandydaci, którzy uzyskali dwie największe liczby głosów (§ 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Według zaś § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W niniejszej sprawie zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę wykonuje Zarząd Powiatu w Nysie. Organ ten realizuje wobec prowadzonej placówki kompetencje władcze przewidziane w przepisach Prawa oświatowego oraz rozporządzenia. Jednakże wykonywanie władztwa administracyjnego w tym zakresie musi odbywać się w formie aktów administracyjnych. Wynika to także z obowiązujących w Powiecie Nyskim przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do treści § 68 ust. 1 uchwały Nr XLI/390/2018 Rady Powiatu w Nysie z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Nyskiego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2018 r. poz. 3206) sprawy należące do kompetencji Zarządu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji administracyjnych. Warunkiem rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy przez Zarząd Powiatu w formie wskazanego aktu administracyjnego jest jego wydanie i zaistnienie w obrocie prawnym. Warunki te są inne w odniesieniu do uchwały, a inne w odniesieniu do decyzji. Jednak w przypadku obu aktów administracyjnych jest jeden wspólny warunek ich wydania i istnienia w obrocie prawnym - akty te muszą posiadać zmaterializowaną formę (postać pisemną). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ponadpodstawowej przez organ prowadzący szkołę, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, musi nastąpić w formie uchwały zarządu powiatu. Jest to akt wszczynający procedurę konkursową. W przypadku uchwały Zarządu Powiatu w Nysie jej materializacja odbywa się w sposób przewidziany w § 68 ust. 3-5 Statutu Powiatu Nyskiego. Z przepisu tego wynika, że uchwały Zarządu podpisują wszyscy członkowie Zarządu obecni na posiedzeniu. Podjętym uchwałom nadaje się kolejne numery, podając cyframi arabskimi - numer posiedzenia Zarządu, numer uchwały i rok podjęcia uchwały. Uchwałę opatruje się datą posiedzenia, na którym została podjęta, oraz ewidencjonuje się w Rejestrze Uchwał Zarządu i przechowuje się wraz z protokołami z posiedzeń Zarządu. Z kolei rejestr uchwał prowadzi Starosta. W rozpoznawanej sprawie nie została podjęta stosowna uchwała Zarządu Powiatu w przedmiocie ogłoszenia konkursu. Podkreślenia wymaga, że uchwała Zarządu Powiatu jako akt administracyjny jest odrębnym dokumentem od protokołu z posiedzenia Zarządu. Protokół ten nie może zastąpić uchwały. Jest on bowiem tylko odzwierciedleniem (utrwaleniem) przebiegu posiedzenia, w szczególności dyskusji nad rozstrzygnięciami podejmowanymi przez Zarząd Powiatu, czy też poszczególnych czynności i wypowiedzi jego uczestników. W przedłożonym Wojewodzie przez Zarząd Powiatu w Nysie protokole nr 146/21 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 czerwca 2021 r. (k. 8 akt sąd.) w pkt III 2 opisano, że Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury omówił i uzasadnił wniosek w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego przeprowadzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie. Wskazano również, że "Zarząd podjął (jednogłośnie) decyzję o wszczęciu procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie". Zdaniem Sądu to ostatnie sformułowanie wyraża jedynie zamiar (intencję) Zarządu Powiatu w Nysie w zakresie ogłoszenia konkursu, nie materializując tego zamiaru. Innymi słowy, wynikająca ze wskazanego protokołu wola wszczęcia procedury konkursowej nie świadczy o podjęciu uchwały w tym przedmiocie. Wola ta powinna bowiem zostać właściwie uzewnętrzniona przez podjęcie stosownej uchwały i to w wymaganej prawem formie. W świetle powyżej powiedzianego Sąd uznał, że stwierdzona wadliwość w zakresie ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Technicznych w Nysie oznacza, że wszystkie akty i czynności stanowiące konsekwencję niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego istotnie naruszają prawo. Podkreślić trzeba, że uchwała o ogłoszeniu konkursu stanowi pierwszy etap procedury konkursowej, zaś podjęcie następczej uchwały, czyli uchwały z dnia 8 lipca 2021 r. w sytuacji, gdy doszło do naruszenia procedury konkursowej, bo nie wydano uchwały inicjującej procedurę konkursową, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały następczej. Tylko bowiem właściwie podjęte czynności w trakcie prawidłowo ogłoszonego konkursu upoważniały Zarząd Powiatu do powołania składu osobowego komisji konkursowej. Nie można również nie dostrzec, że przez brak wydania uchwały o ogłoszeniu konkursu Zarząd Powiatu uniemożliwił kontrolę tego aktu. W tych okolicznościach faktycznych skargę Wojewody Opolskiego należało uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.