II SA/Op 119/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomościami 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] przekazał w trwały zarząd Urzędowi Skarbowemu w O. nieruchomość składającą się z wyodrębnionego lokalu użytkowego nr l o powierzchni użytkowej 508,20 m2 oraz lokalu użytkowego nr 2 o powierzchni użytkowej 87,00 m2 wraz z udziałem 9148/1000 w częściach wspólnych budynku i gruncie. Lokale nr 1 i 2 znajdują się w budynku administracyjnym, położonym w O. przy ulicy [...], na działce nr A z karty mapy [...] o pow. 0,0364 ha. Od tej decyzji odwołał się w dniu 6 stycznia 2005 r. Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu podniósł, iż zaskarżoną decyzją Starosta [...] przekazał Urzędowi Skarbowemu w trwały zarząd nieruchomość wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i gruncie oznaczona numerem działki A. Działka A powstała w wyniku wcześniejszego podziału działki gruntu o numerze B i działka ta była przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia 7 listopada 1994 r., nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaś decyzją z dnia 29 grudnia 2004 r., nr [...], stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] wskazując, że stwierdzenie nieważności ma ten skutek, że decyzja traci swą moc obowiązująca od dnia jej wydania a sprawa nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa mienia będącego przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje otwarta i wymaga rozstrzygnięcia przez Wojewodę. W tym stanie rzeczy odwołujący wywiódł, że skoro nieważna jest wskazana decyzja Wojewody [...] w zakresie m.in. działki B to nieważna jest również decyzja Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 1995 r. zmieniająca decyzję z dnia 7 listopada 1994 r., na mocy której postanowiono wyłączyć spod komunalizacji działkę nr A, a więc działkę powstałą w wyniku podziału działki nr B. Dotknięta sankcją nieważności musi być zatem również decyzja ustanawiająca trwały zarząd na nieruchomości wyłączonej spod komunalizacji na mocy unieważnionej decyzji. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Burmistrz [...] uzasadnił faktem, iż nie został powiadomiony o wydaniu zaskarżonej decyzji a o jej istnieniu powziął przypadkowo wiadomość dnia 31 grudnia 2004 r., gdy otrzymał odpis kasacji jako załącznik do pisma procesowego Urzędu Skarbowego w O. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwaną dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz [...] przed wydaniem w/w decyzji zgłosił do Wojewody [...] dwa wnioski o nabycie części przedmiotowej nieruchomości składającej się z 5 pokoi znajdujących się w ww. budynku. Jeden wniosek dotyczył nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., drugi w trybie przepisów o przejmowaniu mienia szkół i przedszkoli. Obydwa tryby administracyjne zakończone zostały negatywnymi decyzjami II instancji. Przy czym w przypadku nabycia z mocy prawa, decyzje miały charakter proceduralny (umorzenie postępowania w I instancji) z uwagi na istniejącą i rozstrzygającą między innymi w tym zakresie decyzję Wojewody [...] z 7 listopada 1994 r. Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i była użytkowana przez Urząd Skarbowy - państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, to zgodnie z art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami została oddana w trwały zarząd tej jednostce. Powołując się na treść art. 28 k.p.a., zdaniem organu II instancji, odwołanie Burmistrza [...] od przedmiotowej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż wniosła je osoba nieuprawniona, nie będąca stroną w sprawie, bowiem z orzecznictwa oraz literatury prawniczej wynika że, interes prawny może być wywiedziony tylko z przepisów prawa materialnego, zaś w przypadku ustanawiania trwałego zarządu na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, normą prawna materialnego jest art. 43 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603- zwaną dalej ustawą). Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością, po myśli art. 43 ust. l ustawy. Z kolei w świetle art. 43 ust. 5 ustawy, nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej. Stronami w tym postępowaniu, zatem są tylko Skarb Państwa (reprezentowany przez Starostę [...] ) oraz zainteresowana państwowa jednostka organizacyjna. Burmistrz [...] posiadałby w tym postępowaniu przymiot strony tylko w przypadku udokumentowanego prawa do własności przedmiotowej nieruchomości. Uznał także za nietrafne pozostałe zarzuty odwołującego. Ponadto zauważył, że decyzja Starosty [...] o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Urzędu Skarbowego w O. nie stanowi przeszkody do skutecznego wniesienia roszczeń przez Gminę [...] odnośnie własności przedmiotowej nieruchomości. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Burmistrz [...] i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedstawił ponownie opisany w odwołaniu stan faktyczny sprawy, wskazując dodatkowo, że Starosta [...] decyzją z dnia 17 lutego 2000 r. ustanowił na rzecz Urzędu Skarbowego w O. trwały zarząd do dnia 31 grudnia 2004 r., na przedmiotowej nieruchomości i wówczas jego odwołanie od tej decyzji, jak też wniosek o przywrócenie terminu zostało uwzględnione poprzez zajęcie merytorycznego stanowisko w sprawie, zatem uznano Burmistrza [...] za stronę w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustanowienia trwałego zarządu na nieruchomości. Stwierdził także, iż Gmina [...] w dniu 7 czerwca 2001 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. l ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wniosek ten złożony został do Wojewody [...], który wprawdzie decyzją z dnia 9 kwietnia 2004 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, jednakże Gmina [...] wniosła od tej decyzji odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Tak więc sprawa ewentualnej komunalizacji spornej nieruchomości nie została jeszcze zakończona w administracyjnym toku instancji. Ponadto 29 grudnia 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 7 listopada 1994 r. nr [...], przeto nastąpił powrót do stanu prawnego z 1990 r. Zdaniem skarżącego wszystkie przedstawione okoliczności świadczą, że ma interes prawny we wniesieniu odwołania dotyczącego przedłużenia okresu trwałego zarządu tej nieruchomości, a więc jest stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270- zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § l Prawo o postępowaniu stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że doszło do uchybienia przepisom prawa procesowego. Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Burmistrza [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] było uznanie, że odwołujący się nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Burmistrza [...], Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. Przepis ten daje podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jedynie z przyczyn formalnych, które można podzielić na przedmiotowe i podmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu, zaś z przyczyn podmiotowych, obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Natomiast wypływające z art. 28 k.p.a. uprawnienie strony ma charakter materialnoprawny i powinno być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, organ odwoławczy sprawdza w toku postępowania kwestię przymiotu strony przy okazji merytorycznego rozpatrywania sprawy. Skoro w ocenie organu orzekającego Burmistrz [...] nie posiadała interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a więc odmówiono jej przymiotu strony, to prawidłową formą orzeczenia winna być decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a., a nie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Przedstawione stanowisko jest zbieżne z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak J, J. Borkowski C. H. Beck Wa - wa 2004 - str. 583, wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 r. -sygn. akt I SA 1544/98 - System informacji prawnej LEX nr 48751, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. - sygn. akt I SA 1321/99 – System informacji prawnej LEX nr 48668). Na szczególną uwagę i pełną akceptację zasługuje także pogląd zaprezentowany w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. Podzielając przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej powyższe stanowisko z obszernego uzasadnienia uchwały przytoczyć należy poniższą argumentację, wyrażoną w motywach uchwały. Bezspornie legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wówczas wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że odwołujący się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić - zgodnie z podanymi wcześniej argumentami - podstawy do rozstrzygnięcia, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, po myśli art. 145 § l pkt l lit. c Prawa o postępowaniu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, przy czym pamiętać trzeba, że dotyczyło one jedynie formy w jakiej wypowiada się organ administracji w przypadku odmowy uznania podmiotu wnoszącego odwołanie za stronę toczącego się postępowania. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] winien ponownie rozważyć, czy Burmistrz [...] posiada przymiot strony i - w zależności od poczynionych ustaleń w tym względzie - zakończyć postępowanie wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu.