II SA/Op 119/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z dnia [...], nr [...], o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...], zezwalającej "A" Sp. z o.o., na budowę włączenia zabudowy osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego oraz na budowę ul [...]. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku "A" Sp. z o.o., o zmianę decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...]. Wydanie decyzji objętej skargą poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg: Decyzją z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu wyraził "A" Sp. z o.o., pod określonymi w decyzji warunkami, zgodę na budowę włączenia (zjazdów) zabudowy osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego realizowanego na działce nr A km [...] w O. przy ul. [...] do ul. [...] i do ulicy [...], stanowiących ciąg grogi gminnej oraz na budowę (odbudowę) ul. [...] na odcinku od [...] do ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), przy czym określając w niej jej ważność na okres 2 lat, organ orzekł również o sposobie przywrócenia elementów pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Pismem wniesionym w dniu 24 czerwca 2005 r., A" Sp. z o.o., zawnioskowała o zmianę powyższej decyzji. Jako przyczynę zmiany decyzji strona wskazała brak środków finansowych na realizację nowej konstrukcji nawierzchni drogi. Jednocześnie też zaproponowała wykonanie nawierzchni z istniejącego materiału uzupełnionego nowym. Na podstawie wyżej omówionego wniosku przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji, w którym na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego sprawa kilkakrotnie rozpoznawana był przez organ pierwszej instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)- zwanej K.p.a., odmówił zmiany decyzji z dnia 20 lutego 2004 r. Uzasadniając przyczyny odmowy organ wskazał, iż strona poprzez dokonanie licznych rozkopów ul. [...] uniemożliwiła jej odbudowę według dotychczasowych parametrów, przez co konieczna stała się odbudowa nawierzchni według innej konstrukcji. Wyjaśniając, iż zastosowanie przy odbudowie dotychczasowych materiałów negatywnie wpłynie na jej trwałość i bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ podkreślił konieczność zmiany materiałów, z których droga winna być odbudowana. Wskazał przy tym, iż odbudowa drogi według proponowanej przez stronę technologii nie przyniesie pożytku społecznego. Nawierzchnia drogi będzie się bowiem zapadać, powstaną na niej bruzdy i koleiny, co stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdzając, że warunkiem wydania stronie zgody na rozkopanie drogi było jej odbudowanie w sposób wskazany w decyzji organ uznał, że wbrew twierdzeniu strony obowiązek odbudowy drogi zniszczonej przez inwestora wskutek prowadzonych robót ziemnych nie ciąży na gminie. Dostrzegając natomiast, że spółka nie wykonała decyzji i samowolnie dokonała odbudowy odcinka drogi, w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w decyzji stwierdził, że obecnie strona usiłuje usankcjonować ten stan faktyczny. W odwołaniu od decyzji "A" Sp. z o.o. podniosła zarzut naruszenia art. 155 i art. 107 § 3 K.p.a. Zarzucając zaskarżonej decyzji dowolność wskazała ponadto, że zmierza ona do obciążenia spółki obowiązkiem modernizacji i przebudowy drogi, który ciąży na gminie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, powołując stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy odniósł się do regulacji art. 155 K.p.a. Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał przesłanki uchylenia decyzji w tym trybie. Dokonał bowiem oceny słusznego interesu strony i oceny interesu społecznego. Jednocześnie też uznając, że ten ostatni przeważa udowodnił, że odbudowa drogi przy zastosowaniu zmienionych materiałów będzie korzystniejsza dla ogółu mieszkańców. Zdaniem organu odwoławczego, Miejski Zarząd Dróg jako profesjonalna jednostka mógł przy tym dokonać oceny, czy pod powierzchnią jezdni znajduje się ruchoma warstwa, a co za tym idzie potrzebna jest zmiana technologii przy odbudowie drogi. Jednocześnie też, dokonując takiej oceny i podejmując rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uzasadnił decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu "A" Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 155 K.p.a., wniosła o jej uchylenie. Stosownie do regulacji art. 155 K.p.a. wskazała, że żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zmianie decyzji, za którą to zmianą przemawia jej słuszny interes. Odnosząc się do decyzji objętej wnioskiem o zmianę skarżąca podniosła, że warunki odbudowy uzgodnione w decyzji obejmowały wyższe od dotychczasowych standardy techniczne drogi. Jednocześnie też nałożono decyzją obowiązek odbudowy ul. [...] w nowej technologii, co zdaniem strony oznaczało przebudowę, a nie odbudowę do której nie ma zastosowania art. 16 ustawy o drogach. Upatrując swojego interesu w tym, że nie ma obowiązku modernizacji dróg publicznych skarżąca podjęła polemikę ze stanowiskiem Kolegium, co do oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazała, że dokonana przez nią, przy wykorzystaniu tych samym materiałów, odbudowa drogi nie naruszyła interesu społecznego. Jak podniosła, w interesie tym było bowiem przywrócenie drogi do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji w taki sposób, aby nie odbiło się to negatywnie na komforcie jej użytkowania przez miejscową społeczność. Z tego też względu dopiero niewykonanie odbudowy lub odbudowa według niższych standardów stanowiłaby naruszenie interesu społecznego. W przypadku zaś doprowadzenia drogi do stanu pierwotnego nie można mówić o naruszeniu tego interesu. Skarżąca zakwestionowała stanowisko, zgodnie z którym brak działania na rzecz pożytku społecznego uznać należy za równoznaczny z naruszeniem tego interesu. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. podniosła natomiast, iż ocena w zakresie uznania, że grunty pod jezdnią są ruchome, winna być poparta uzyskanymi przez organ ocenami i wynikami przeprowadzonych badań. Powołując się w tym zakresie na przepis § 154 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wskazała, że przebudowa i remont drogi powinny być poprzedzone oceną stanu technicznego konstrukcji nawierzchni oraz jej podłoża. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Podczas rozprawy, która przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu odbyła się w dniu 4 czerwca 2009 r., podtrzymując zarzuty skargi skarżąca dodatkowo podniosła, że droga została ostatecznie odbudowana w poprzednim stanie i od maja 2006 r. jest używana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie oceny legalności nie może zatem wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przy czym w takim przypadku organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 K.p.a., mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art.155 uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Mając na uwadze powyższe zaznaczyć zatem trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie orzeczenia o wykonaniu nowej konstrukcji nawierzchni, lecz jedynie zagadnienia dotyczące legalności wydania decyzji w trybie art.155 K.p.a. Sąd administracyjny, badając zgodność z prawem decyzji uznaniowych wydanych na podstawie art. 155 K.p.a., nie wnika bowiem w celowość wydania decyzji. Nie bada również merytorycznej zawartości i celowości podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola Sądu w takim przypadku obejmuje wyłącznie prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, w szczególności zaś polega na sprawdzeniu, czy decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 K.p.a. Podejmując decyzję uznaniową niezgodną ze stanowiskiem strony organ ma bowiem - wynikający z art. 7 K.p.a. - szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. W świetle przedstawionych rozważań w zakresie dokonanej oceny legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa. Wskazać przede wszystkim trzeba, iż stosownie do art. 155 K.p.a., postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do umieszczenia sieci i przyłączy w pasie drogowych. Jednocześnie też wniosek strony o wszczęcie postępowania w tym trybie, uznać należało za zgodę na dokonanie weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie można zarzucić organom podejmującym rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany decyzji, przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podejmując rozstrzygnięcie organ rozważył zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Wskazał, powołując się na argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej, przesłanki uznania, że interes społeczny przemawia za odmową uchylenia decyzji. W decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, wyraźnie natomiast i szczegółowo przedstawiono ocenę interesu społecznego i interesu strony w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu prawnego. Organ, przy pomocy obszernej i logicznie spójnej argumentacji jednoznacznie wyjaśnił m.in., że z uwagi na rozkopy dokonane przez stronę odbudowa drogi z dotychczasowego materiału nie doprowadzi jej do stanu pierwotnego, odbudowa taka nie zagwarantuje spełnienia wymagań technicznych, a ponadto zastosowanie proponowanej przez stronę technologii nie przyniesie pożytku społecznego, gdyż nawierzchnia drogi będzie się zapadać, powstaną na niej bruzdy i koleiny, co stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Uwzględniając, argumentację stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie można tym samym stwierdzić, że podejmując rozstrzygnięcie w granicach uznania organ naruszył prawo na skutek nieuwzględnienia wskazanego przez stronę, a uznanego przez organ za sprzeczny z wykazanym interesem społecznym, jej interesu ekonomicznego. O ile bowiem w ocenie strony jej interes jako słuszny zasługiwał na uwzględnienie organ, rozpoznając sprawę w trybie art. 155 K.p.a. uprawniony był do dokonania własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności faktyczne występuje słuszny interes strony i czy w świetle interesu społecznego przemawia on za zmianą ostatecznej decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, iż nie można w świetle art. 155 K.p.a. uznać interesu strony za słuszny, jeśli zmiana decyzji w wyniku jego uwzględnienia prowadzić miałaby do naruszeniem przez zmienioną decyzję przepisów prawa, bądź jeżeli godzi on w interes społeczny. Wobec dokonania w niniejszej sprawie oceny w odniesieniu do przesłanek uchylenia decyzji, określonych w art. 155 K.p.a. i przedstawienia jej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzić zatem w niniejszej sprawie należało, że zaskarżona decyzja – w której organ odwoławczy przyjął za prawidłową argumentację organu pierwszej instancji – nie narusza przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można również uznać za zasadne, podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie innych przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. organy nie były bowiem uprawnione, czy też zobowiązane, do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją ostateczną; w szczególności do podejmowania działań służących realizacji obowiązków, czy też uprawnień wynikających z tej decyzji. Skoro zaś, podejmując rozstrzygnięcie dokonały oceny w zakresie zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, co znalazło wyraz w decyzji odmawiającej zmiany nie można przyjąć, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art.155 K.p.a. Bez znaczenia dla dokonanej w tym zakresie oceny legalności pozostaje przy tym zarzut naruszenia przepisów prawa przez decyzję ostateczną podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 K.p.a. Jak już wcześniej wspomniano art. 155 K.p.a. nie stanowi bowiem podstawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją ostateczną, lecz wyłącznie służy do weryfikacji tej decyzji na podstawie przesłanek wskazanych w powołanym przepisie. Warto przypomnieć, biorąc pod uwagę argumentację skargi zmierzającą do wzruszenia decyzji z dnia 20 lutego 2004 r. z powodu opisanych istotnych naruszeń przepisów ustawy o drogach, że w razie istnienia wad kwalifikowanych, prawidłowość decyzji ostatecznej i prawidłowość nałożenia nią określonych obowiązków, może być kwestionowana w odpowiednim trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 156 i art. 145 § 1 K.p.a.). Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.