II SA/Op 120/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Anna Wójcik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał prowadzenie przez G. W. robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na wykonaniu zatoki postojowej do parkowania pojazdów przy pawilonie handlowym [...] w K., przy ulicy [...], działka nr A i B, k. m. [...]. Inspektor nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do 15 stycznia 2006 r., zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wymaganymi dokumentami i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powołał się na przepisy art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 2016 ze zm.). Nawiązując do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Op 145/04, organ stwierdził, że zobowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania dotyczącego robót, w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Inspektor pouczył adresatkę, iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Postanowienie doręczono G. W. w dniu 7 grudnia 2005 r. G. W. wysłała, za pośrednictwem poczty, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., pismo zatytułowane jako skarga na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia [...], nr [...]. W piśmie przedstawiła okoliczności związane z wykonaniem spornych robót. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie prawa, polegające na nierozstrzygnięciu, które przepisy (Prawa budowlanego z 1974 r., czy Prawa budowlanego z 1994 r.), w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Zaznaczyła, że zatoka postojowa została wykonana w 1992 r. Nadto zauważyła, iż roboty związane z zatoką postojową zostały objęte pozwoleniem budowlanym z 1996 r., dotyczącym także innych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. stwierdził, że zażalenie G. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia [...], nr [...], jest niedopuszczalne. Inspektor Wojewódzki powołał się na przepis art. 134 K.p.a. Przywołał przepis art. 141 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, na postanowienia wydane w toku postępowania służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego. Nie przewidują one prawa do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Brak możliwości wniesienia środka zaskarżenia powoduje niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu G. W. powtórzyła zarzuty o naruszeniu art. 103 ust.2 Prawa budowlanego oraz przepisów K.p.a. nakazujących przeprowadzenie postępowania. Jej zdaniem, pominięto nadto uregulowania nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r., w świetle których wykonanie miejsc postojowych dla samochodów, do 10 stanowisk włącznie, zatok postojowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych, nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 10 i 11). Takiego pozwolenie nie wymaga także utwardzenie powierzchni gruntów na działkach budowlanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to odpowiada wymogom prawa. Zażalenia na postanowienia wydawane w toku postępowania przed organami administracji publicznej, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, regulują przepisy art. 141 – 144 K.p.a. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Niezależnie od tego, stronie służy zażalenie na postanowienie, gdy stanowi tak przepis szczególnej procedury administracyjnej, stosowanej w postępowaniu obok przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi na przykład w odniesieniu do postanowień przewidzianych w art. 50 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], wydane zostało w oparciu o art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz.718). Nie rozstrzygało ono sprawy samowoli budowlanej co do istoty i nie kończyło postępowania. Wskazuje na to treść przepisów art. 48 ust.5 i art. 49 Prawa budowlanego. Na postanowienie to nie służy zatem zażalenie. Jak już wyżej zasygnalizowano, gdy przepisy ustawy – Prawo budowlane przewidują możliwość złożenia zażalenie na postanowienie, wyraźnie tę możliwość wskazują (np. art. 49 ust.1, art. 50 ust.5). Dla kompletności wywodu odnotować jeszcze trzeba, iż możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego nie wynika także z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielić należy, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, pogląd, że skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane w oparciu o art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu, to podlega ono zaskarżeniu wraz z ewentualną decyzją o nakazie rozbiórki, w myśl art. 142 K.p.a. (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 129). Na mocy art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 K.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ II instancji ocenia dopuszczalność zażalenia i zachowania terminu do wniesienia zażalenia i w tym zakresie stosuje art. 134 K.p.a. (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 834). Określona w art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 583). Ocena ta odnosi się tym bardziej do niedopuszczalności zażalenia, gdy przepisy takiej możliwości nie przewidują. Co do odwołań regułą jest bowiem możliwość ich wniesienia, chyba że przepisy wyłączają wniesienie odwołania, podczas gdy w odniesieniu do zażaleń zasadą jest przysługiwanie prawa ich złożenia, jeśli z przepisów wprost takie uprawnienie procesowe wynika. Trafnie zatem zaskarżonym postanowieniem stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Na zakończenie należy jeszcze odnieść się do niezachowania przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia, a co za tym idzie kolejności dyspozycji art. 134 K.p.a., w takiej sytuacji. W tym zakresie skład orzekający podzielił stanowisko, według którego w pierwszej kolejności obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero w sytuacji dopuszczalności odwołania (por. Grzegorz Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 228). Trudno przecież w ogóle mówić o jakimkolwiek terminie do wniesienia odwołania, czy zażalenia, gdy żaden środek zaskarżenia nie przysługuje. Nie ma terminu do wniesienia nieprzysługującego środka zaskarżenia. Nawiązując zaś do zarzutów materialnych skarżącej skonstatować przyjdzie, że kwestie materialnoprawne dotyczące wykonanych robót nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), oddalić skargę.