II SA/Op 120/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2008 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz [...] ustalił, na rzecz T. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu na istniejącej stodole, modernizacji suszarni zboża i urządzeń do transportu pionowego i poziomego zboża oraz budowie 2 silosów zbożowych po 150 ton każdy, na działce nr A k.m. [...] w M. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą o planowaniu." W treści decyzji zawarte zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W uzasadnieniu organ podał, iż linie rozgraniczające teren inwestycji oraz jej oznaczenie geograficzne przedstawione zostały na mapie, stanowiącej załącznik do tej decyzji. Poza mapą, analiza architektoniczno – urbanistyczna z dnia 20 maja 2007 r., również stanowiła załącznik do decyzji. Organ stwierdził, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu nie wpłynie na ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich. Wydanie zaś decyzji było możliwe, bowiem spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Warunki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu zostały określone zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ dodał, ze decyzja ta jest zgodna również z Prawem ochrony środowiska; ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych; ustawą o drogach publicznych. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. O., domagając się jej uchylenia. Podniósł, że na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji nie zaznaczono obiektu suszarni, ani też silosów i innych zbiorników istniejących już na działce objętej wnioskiem T. P. Uznał, że załączone do decyzji wyniki analizy są niekompletne, ponieważ podobnie jak mapa nie wskazują jakie obiekty już znajdują się na działce objętej planem inwestycji. Analiza natomiast powinna wskazywać obiekty już posadowione na tej działce, przy czym dodał, że nie zostały one dopuszczone do użytkowania, chociaż było wiele w tej sprawie postępowań administracyjnych. W ocenie odwołującego się, inwestycja ta nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji, ponieważ dotychczas obiekty stanowiły zakład produkcyjny przetwórstwa rolnego "obecnie zaś mają stanowić gospodarstwo rolne." Nierzetelnie sporządzone wyniki analizy skutkowały błędami w samej decyzji o warunkach zabudowy i nieprawdą jest, że inwestycja będzie realizowana na działce służącej produkcji rolniczej. Prowadzenie działalności przez T. P. na spornej działce łączy się natomiast, zdaniem A. O., z nadmiernym hałasem i uciążliwością dla okolicznych mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dniu [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), postanowiło umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po otrzymaniu akt sprawy wraz z odwołaniem, działając na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił do Burmistrza [...] o uzupełnienie przez wnioskodawcę dołączonej do wniosku mapy, poprzez określenie granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Na tę okoliczność organ przywołał art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, wskazując, iż zalecone uzupełnienie było konieczne w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron tego postępowania. Organ pierwszej instancji, za pismem z dnia 7 listopada 2007 r., przesłał uzupełnioną mapę, a określone w niej granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, minimalnie wykraczają poza granice działki nr A. Organ odwoławczy wskazał, że z tej mapy jak również ze znajdujących się w aktach dokumentów, m. in. pisma Prezesa SKO z dnia 11 lipca 2007 r. do A. O. wynika, iż jest on współwłaścicielem działki nr B. Działka ta nie leży w obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać. Po dokonanej analizie stanu faktycznego położenia działki nr B z materiałem dowodowym, organ odwoławczy przytoczył definicję strony z art. 28 K.p.a. i stwierdził, że w świetle tego przepisu, A. O. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ nie dotyczy ono jego interesu prawnego, ani obowiązku. Dokonując interpretacji art. 28 K.p.a., organ odwoławczy powołał się na poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie i wyjaśnił, że interes prawny zawsze powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. O tym czy ktoś jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy decyduje treść przepisów prawa materialnego oraz miejsce usytuowania nieruchomości. Na gruncie natomiast przepisów ustawy o planowaniu, A. O. mógłby taki interes prawny uzyskać, gdyby planowana przez wnioskodawcę inwestycja oddziaływała na nieruchomość skarżącego. Organ przyznał, iż taka sytuacja może odnosić się nie tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją, ważnym jest bowiem aby nieruchomość była położona na obszarze, na który zamierzone przedsięwzięcie będzie miało rzeczywisty wpływ. Z tego względu koniecznym było zaznaczenie na mapie przez wnioskodawcę takiego obszaru. Jak zostało ustalone obszar oddziaływania w niniejszej sprawie w sposób minimalny wykracza poza granice działki nr A. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro działka nr B, stanowiąca własność A. O., nie jest położona na obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem nie ma on przymiotu strony, stąd postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył A. O., wnioskując o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że umorzenie postępowania odwoławczego jest niesłuszne, ponieważ w jego ocenie jeśli został on "dopuszczony do postępowania przed organem I instancji jako jedna ze stron, to nie istnieją podstawy do pozbawienia go takiego statusu w postępowaniu odwoławczym." Dodał, że w sprawie nieruchomości stanowiącej własność T. P. toczyło się już kilka postępowań, w których uczestniczył jako strona i organy poprzednio nie kwestionowały jego uprawnień w tym zakresie. Następnie wskazał, iż swój interes prawny wywodzi z przepisów Konstytucji RP, które zapewniają ochronę własności i możliwość wypoczynku w godziwych warunkach. W opinii skarżącego, te przyznane mu ustawą zasadniczą uprawnienia zostaną naruszone poprzez posadowienie w tak małej odległości od jego działki magazynów zboża, które w okresie żniw, będą obsługiwać rolników przez całą dobę. Skarżący powołał się również na przepis art. 54 ust. 2 lit. d ustawy o planowaniu, który nakazuje branie pod uwagę wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Powołano się także na prowadzone badania natężenia hałasu związanego z planowaną inwestycją, z których każde wykazywało przekroczenie dopuszczalnych norm. Skarżący podkreślił nadto, iż nie musi być bezpośrednim sąsiadem inwestora, aby odczuć wpływ planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego na poprzednio toczące się postępowania, ponieważ nie dotyczyły tej materii a ponadto, w jednym z nich stroną postępowania była jego żona D. O., drugie natomiast odnosiło się do odmiennej materii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a). Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez A. O. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie dachu na istniejącej stodole, modernizacji suszarni zboża i urządzeń do transportu pionowego i poziomego zboża oraz budowie 2 silosów zbożowych po 150 ton każdy, na działce nr A k.m. [...] w M. Kwestią sporną w tej sprawie jest prawidłowość zakończenia postępowania odwoławczego, z powodu przyjęcia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Rozważania rozpocząć należy od wyjaśnienia, że organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 K.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organy odwoławcze. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli natomiast nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas dodatkowe postępowanie dowodowe jest przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy bowiem nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00 – LEX nr 49869, wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., II SA/Wa 2413/04- LEX nr 166510). Dodać także należy, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 – LEX nr 38453). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), nałożony na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego badania sprawy, zawiera w sobie również konieczność ustalenia, czy przedmiot postępowania, w postaci konkretyzacji praw i obowiązków nadal istnieje, a także czuwania nad tym, aby w toczącym się postępowaniu uczestniczyły podmioty, którym przysługuje status strony. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, iż tak oznaczony krąg podmiotów, które mogą być stroną postępowania administracyjnego, jest bardzo szeroki. Jego zawężeniu, na co zwrócił uwagę w niniejszej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, służyć mają przepisy prawa materialnego, w szczególności zaś te, które konkretyzują pojęcie interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy, niezależnie od ustaleń poczynionych przez organ I instancji, zawsze powinien samodzielnie zbadać, czy rzeczywiście postępowanie dotyczy interesów prawnych lub obowiązków podmiotów występującym w toczącej się sprawie jako strony. Jeżeli wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Stąd weryfikacja taka powinna być przeprowadzona przez organ na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykładni prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/07 – LEX nr nr 365797). Organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu I instancji w przedmiocie uznania podmiotu (osoby) za stronę tego postępowania administracyjnego. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, w tym przypadku odwoławczego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ I instancji do udziału, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes konkretnej osoby jako interes prawny. Podstawę materialnoprawną określenia, czy w rozpoznawanej sprawie uczestniczyły podmioty posiadające odpowiedni interes prawny, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu dla inwestycji o celu innym niż publiczny następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji takiej wymaga także – w przypadku braku planu miejscowego – każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poza szczególnymi wypadkami takimi jak np. roboty budowlane w postaci remontu, montażu lub przebudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy). Stosownie do treści art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Dokonując interpretacji wskazanych przepisów, dla ustalenia kto, poza wnioskodawcą – inwestorem, będzie posiadał status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, najistotniejszym jest zakreślony we wniosku obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości, powoduje bowiem, że ich właściciele lub użytkownicy wieczyści, mają interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby móc wypowiedzieć się odnośnie planowanego przedsięwzięcia. Należy zaznaczyć, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także – wydanego w oparciu o zawartą w niej delegację – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, posługują się trzema odrębnymi terminami. W art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy mowa jest o obszarze, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać, natomiast art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy ustalaniu wymogów nowej zabudowy pozwala odnosić się do "działki sąsiedniej, dostępnej do tej samej drogi publicznej", natomiast wskazane rozporządzenie, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, posługuje się zwrotem " obszaru analizowanego". T. P. był obowiązany wskazać we wniosku obszar, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać. Wnioskodawca obszaru takiego nie wskazał przed organem I instancji i organ ten nie wezwał go do uzupełnienia tego braku, lecz sam przyjął, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką wnioskodawcy. W początkowej fazie postępowania przed organem I instancji, wśród nich nie znalazł się A. O. - jego nieruchomość nie graniczy z działką objętą planowaną inwestycją, - ale w związku z jego interwencją pisemną z dnia 26 kwietnia 2007 r., organ ten uznał skarżącego za stronę. Wskazany brak w treści wniosku został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego, na zasadzie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zatem w oparciu o wskazaną regulację, zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie omawianego braku, poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do zakreślenia na mapie będącej w aktach sprawy obszaru, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać. O tej czynności organu odwoławczego zostały zawiadomione wszystkie osoby biorące udział w postępowaniu przed organem I instancji, w tym także skarżący. Organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 136 K.p.a., nie nastąpiło nadużycie przyznanego mu uprawnienia w zakresie postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji, przeprowadzenie dowodu stanowiło jedynie formę dopełniania wspomnianego braku powstałego w postępowaniu przed organem I instancji, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dostrzec trzeba, co akcentował organ odwoławczy, powołując się na orzeczenia sądowe, że nie zachodziła w tej sprawie potrzeba przekazywania całej sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, ponieważ wystarczającym było jedynie zlecenie uzupełnienia zauważonego braku wniosku. Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie było zatem prawidłowe. Zakreślony przez wnioskodawcę obszar oddziaływania planowanego przez niego przedsięwzięcia w sposób nieznaczny przekraczał granice jego działki. Organ odwoławczy nie zakwestionował tak dokonanego ustalenia wpływów inwestycji na tereny sąsiednie, ponieważ nie stwierdził ku temu podstaw. Mając na względzie wspomniany obszar, na który wnioskowana inwestycja będzie oddziaływać, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skarżący w związku z tym, że jego nieruchomość położona jest poza tym obszarem, nie posiada interesu prawnego w występowaniu w przedmiotowej sprawie jako strona. Oznacza to, iż odwołanie A. O., jako wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, nie podlegało dalszemu rozpoznaniu, czyniąc prowadzenie postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. W opisanej sytuacji nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku jego twierdzeń z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy braku przymiotu strony wnoszącego odwołanie, stanowi przeszkodę formalną do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ustalenia w przedmiocie braku statusu strony postępowania stwarza bowiem obowiązek zakończenia tego postępowania w drugiej instancji, w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Stosownie do przedstawionej oceny, Sąd uznał zatem w niniejszej sprawie, że zaskarżona decyzja, umarzając postępowanie odwoławcze, nie narusza przepisów prawa. Wobec powyższego na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę..