II SA/Op 120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. G. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 stycznia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 2 listopada 2016 r., nr [...], w sprawie sprzeciwu od dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektów objętych pozwoleniami na budowę. Z akt sprawy i ustaleń organu odwoławczego wynika, że pismem z dnia 24 października 2016 r. skarżący, powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) zgłosił Prezydentowi Miasta Opola: 1. zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażu objętego pozwoleniem na budowę z dnia 23 września 2008 r., nr [...] na pomieszczenie biurowo mieszkalne, określając zakres adaptacji jako: zamurowanie wejścia do garażu, poniżej nadproża oraz wykonanie otworu drzwiowego bocznego i wykonanie otworu drzwiowego, 2. adaptację i zmianę projektu wynikającego z w/w pozwolenia polegającą na wykonaniu pomieszczenia w.c. w części podpiwniczonej, 3. adaptację i zmianę w/w projektu przez zamurowanie wejścia do garderoby w jednym z pomieszczeń oraz wykonanie wejścia do tej garderoby z przedpokoju oraz wykonanie w nim okna dachowego, 4. adaptację i zmianę projektu wynikającego z pozwolenia na budowę z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...] polegającą na wykonaniu otworu w podłodze nad piwnicą, a w celu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gospodarczo-mieszkalny wykonanie 4 dodatkowych okien w dachu i wykonanie schodów murowanych na poddasze. Decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Opola, wskazując na przepis art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zgłoszenia, podnosząc w uzasadnieniu, że zgłoszone roboty adaptacyjne wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Wojewoda Opolski, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że przed wydaniem decyzji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o udzielenie informacji, czy organ ten przyjął zawiadomienie skarżącego o zakończeniu budowy objętej wskazanymi przez skarżącego pozwoleniami i uzyskał negatywną odpowiedź. Następnie zacytował art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i wywiódł, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyć może wyłącznie obiektu oddanego do użytkowania. W przeciwnym wypadku zmiana ta może nastąpić w trybie art. 36a tej ustawy. Ponadto wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane nie są wymienione w art. 29 i 30 Prawa budowlanego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że można je rozpocząć, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, dopiero po uzyskaniu takiego pozwolenia. Podsumowując organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłoszenie nie zostało przyjęte, a w celu realizacji swoich zamierzeń inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu S. G. zarzucił brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, nieprzeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, błędne ustalenia faktyczne, pozbawienie go prawa zapoznania się z dowodami w sprawie, nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości prawnej oraz wydanie decyzji w części prawomocnie rozstrzygniętej przez Prezydenta Miasta Opola. W uzasadnieniu podniósł, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, że organ I instancji zgłosił sprzeciw co do całości wniosku, chociaż odnosił się on jedynie do zamiaru zmiany sposobu użytkowania garażu. Zgłosił zakończenie budowy zarówno w Urzędzie Miasta Opola jak i w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Opolu. Zarówno budynek mieszkalny jak i gospodarczy są ukończone i użytkowane. Wnosił też o wstrzymanie postępowania kontrolnego zainicjowanego wydaniem przez Wojewodę Opolskiego zaskarżonej decyzji. Organ wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że z informacji uzyskanej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Opolu wynikało, że roboty budowlane wykonywane przez skarżącego nie zostały ukończone. Nie było potrzeby zapoznawania skarżącego z materiałami sprawy, gdyż organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego Prezydent Miasta Opola nie przyjął zgłoszenia w całości, o czym świadczy wymienienie robót, które należało kwalifikować jako wymagające zgłoszenia. W pismach procesowych z dnia 19 kwietnia 2017 r. i 20 kwietnia 2017 r. skarżący dodatkowo podniósł, że oba sporne budynki są przez niego użytkowane i na tę okoliczność przedłożył dokumentacje fotograficzną oraz kserokopię wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez kuratora sądowego w związku ze sprawą rodzinną. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wyjaśniając, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem były już wykonane w dacie zgłoszenia i dlatego – w jego ocenie – możliwe było wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Podniósł też, że z treści sprzeciwu wynika, że odnosi się on wyłącznie do zmiany przeznaczenia garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie zostało ono wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy administracyjnej było zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Sposób postępowania w takiej sprawie reguluje przepis art. 71 Prawa budowlanego, w myśl którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (ust. 5). Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 (ust. 6). Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (ust. 7). Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Natomiast zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 6 pkt 2) powinno odpowiadać wymogom, o których mowa w art. 30 ust. 2–4, co zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala inwestorowi na zgłoszoną zmianę lub wydaje decyzję o sprzeciwie. Oznacza to, że poza danymi określonymi w art. 71 ust. 2 w zgłoszeniu należy także określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2). Dla kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji znaczenie mieć będzie zatem ustalenie, czy zgłoszone przez skarżącego adaptacyjne roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, czy też objęte być mogły procedurą zgłoszeniową. Z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady zostały przewidziane odstępstwa, określone w art. 29–31. Przez roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ust. 1 należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (patrz art. 3 pkt 6 i 7, z uwzględnieniem pkt 7a). Analiza przepisów art. 29 – 31 Prawa budowlanego nie pozwala na przyjęcie, że zgłoszone przez skarżącego roboty można kwalifikować do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawodawca dodatkowo zdefiniował pojęcie przebudowy oraz remontu. Roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego – z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji, stanowią, stosownie do art. 3 pkt 7a, przebudowę. Zgodzić się należało zatem z organami, że wykonywanie otworu drzwiowego, zamurowanie otworów drzwiowych, wykonywanie okien dachowych, otworu w podłodze i schodów na poddasze stanowią przebudowę, a zatem wymagają pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji przepis art. 71 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego obligował organ architektoniczno-budowlany do wniesienia sprzeciwu. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że niepełna argumentacja prawna zawarta w decyzji organu I instancji stanowiła bezwzględną podstawę do jej uchylenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Brak ten został konwalidowany przez organ odwoławczy i w takiej sytuacji również sąd administracyjny nie mógł zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., stanowiącego podstawę prawną uchylenia decyzji administracyjnej na skutek naruszenia przepisów postępowania, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podobnie naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 K.p.a. pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygniecie sprawy opierało się w całości na analizie treści zgłoszenia dokonanego przez samego skarżącego. W takich okolicznościach kwestia czy skarżący zgłosił obiekt do użytkowania oraz czy przystąpił i w jakim zakresie do jego faktycznego użytkowania ma drugorzędne znaczenie. Sąd podziela jednak w całości zapatrywanie organu odwoławczego, że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektu, co do którego inwestor przystąpił już do legalnego użytkowania. W tym zakresie organy architektoniczno-budowlane dysponowały stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie mogły we własnym zakresie dokonywać jego weryfikacji bez wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla organu nadzoru budowlanego. Na marginesie - odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wskazanych w nim obiektów budowlanych z dnia 24 października 2016 r. miało miejsce już po wykonaniu robót budowlanych (nie wynika to z jednoznacznej treści tego zgłoszenia) – trzeba zauważyć, że w takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego zgłoszenie, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Jedyną możliwą reakcją organu byłoby w takiej sytuacji również wniesienie sprzeciwu lub poinformowanie skarżącego, że zgłoszenie nie wywołało skutków prawnych co w istocie byłoby równoznaczne z wniesieniem sprzeciwu. W takiej sytuacji stosuje się tryb postępowania z art. 71a Prawa budowlanego, w którym właściwe są organy nadzoru budowlanego. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie działań kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nie mieści się ani w granicach kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie ani nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu uwzględnienia zdawkowego odwołania, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.