II SA/Op 121/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. i W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał E. i W. N. roboty budowlane polegające na budowie budynku letniskowego w zabudowie szeregowej nad zbiornikiem [...], na działce nr A. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku interwencji T. W. (sąsiada) przeprowadzona została kontrola budowy E. i W. N., która potwierdziła brak wykonania izolacji w ścianie wspólnej z interweniującym. W związku z powyższym, zwrócono się o opinię do autorów projektu – I. K. i E. K. I. K., po konsultacji z E. K., stwierdziła, że brak izolacji w ścianie wspólnej może powodować pogorszenie warunków akustycznych poprzez niedostateczne wytłumienie dźwięków. Opierając się na treści art. 36 a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, § 11 ust. 2 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 2 ppkt b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, iż brak przedmiotowej izolacji stanowi istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia 24 października 2001 r. i z dnia 7 maja 2001 r.) i wskazał, że w tej sytuacji zastosowanie miał art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazujący wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. N. podnosząc, że jest ono krzywdzące i nie wiadomo na jakich dowodach oparte. Architekt – I. K. stwierdziła, że brak izolacji w ścianie wspólnej może powodować pogorszenie warunków akustycznych, zatem nie jest to opinia negatywna. Ponadto w/w architekt stwierdziła również, że sąsiad – T. W. zastosował materiały o lepszych parametrach w zakresie akustyki. Kierownik budowy – M. R. stwierdził natomiast, że zmiany materiałowe nie powodują pogorszenia warunków statycznych budowy, a akustyka przegrody jest porównywalna do założeń projektowych. W świetle tych oświadczeń nie można zgodzić się z poglądem o popełnieniu istotnego odstępstwa od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę, natomiast sporną ścianę działową należy uznać za wykonana zgodnie z wymogami § 323 § ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 4 listopada 2004 r. uchylił i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 11 października 2005 r., o sygn. akt II SA/Op 6/05 uchylił zaskarżone postanowienie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i wskazując na art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 7 maja 2001 r. sporna ściana, wspólna zaprojektowana została z bloczków PGS 24 cm, wełny mineralnej 3 cm i płyty gipsowo - kartonowej 0,9 cm na ruszcie. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika natomiast, że N. nie wykonał izolacji ściany wspólnej, zaprojektowanej z wełny mineralnej 3 cm i uznał, że ściana wspólna wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Przywołując treść § 7, § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, organ zaakcentował wymogi dokumentacji budowlanej a to: opisu technicznego; części rysunkowej; projektu architektoniczno – budowlanego. Podał również zasady realizacji obiektu budowlanego przy zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt e oraz pkt 9 Prawa budowlanego, (dot. ochrony przed hałasem i drganiami oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich). Organ odwoławczy podkreślił, że przy orzekaniu w pierwszej instancji właściwie wskazano na przepis § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który m.in. odnosi się do zaprojektowania i wykonania budynku i urządzeń z nim związanych w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w sąsiedztwie, niepowodowały zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im prace, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. W świetle powyższego, organ stwierdził, że niewykonanie izolacji ściany wspólnej jest istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, opierając się na opinii projektanta, że brak izolacji może powodować pogorszenie warunków akustycznych. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli E. i R. N., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Dodali, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął wątpliwości dotyczących istotnego odstąpienia od ustaleń zatwierdzonego projektu budowlanego tj. braku wykonania izolacji w ścianie wspólnej, co skutkowało wstrzymaniem robót budowlanych. Uznali, że brak z ich strony izolacji w ścianie nie stanowi istotnego odstępstwa, bowiem przemawia za tym stanowiskiem opinia autorki projektu I. K. wydana po konsultacji z drugim autorem projektu E. K., że brak izolacji w ścianie może powodować pogorszenie warunków akustycznych. Opinia ta nie jest negatywna, bowiem określenie "może" nie powinno przesądzać o niewłaściwym wykonaniu ściany. Biorąc pod uwagę wszystkie materiały wykorzystane przy konstrukcji ściany, należałoby przyjąć, że wykonana ściana spełnia żądane wymogi, a potwierdza to wpis w dzienniku budowy dokonany przez kierownika budowy M. R.: "zmiany materiałowe nie powodują pogorszenia warunków statycznych budowy... akustyka przegrody porównywalna do założeń projektowych". Ponadto zmiany materiałowe nastąpiły na wniosek W. i omawiana ściana działowa została wykonana z cegieł o lepszych parametrach w zakresie akustyki, a ponadto W. wykonał izolację z wełny o grubości 5 cm. Mając na uwadze lepsze parametry ściany działowej skarżący nie wykonali izolacji z wełny o grubości 3 cm., kierując się także stanowiskiem w tej kwestii kierownika budowy i autorów projektu, zatem uznali że nie naruszyli przepisów warunków technicznych i usytuowania obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. Rozpoznawana sprawa dotyczy budowy budynku letniskowego w zabudowie szeregowej, a zatem materialną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z uwagi na kolejne zmiany przepisów Prawa budowlanego, orzekanie przez organ odwoławczy nastąpiło z uwzględnieniem regulacji przejściowej, dotyczącej spraw wszczętych a niezakończonych, na zasadzie art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Jak zgodnie podkreśliły organy nadzoru budowlanego obu instancji, inwestor posiadał pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt, decyzją Starosty [...] z dnia 7 maja 2001 r. Jednakże w wyniku ustaleń, że w ścianie wspólnej E. i W. N. nie wykonali izolacji, po wybudowaniu tej ściany przez sąsiada z innych niż w projekcie bloczków i izolacji tj. o lepszych parametrach, czego strony i organ nie kwestionują, na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nakazano N. wstrzymać roboty budowlane, z powodu braku izolacji, uznając, że wykonane roboty w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane, właściwy organ w przypadkach innych niż określone w art. 48 wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Zgodzić się należy z organem, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek z art. 48, który odnosi się do okoliczności wykonywanych robót bez pozwolenia budowlanego. Natomiast na temat tego, w jakich sytuacjach można uznać w rozpoznawanej sprawie, (co do wspólnej ściany budynku letniskowego w zabudowie szeregowej), że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 6/05. W związku z tym, iż zaskarżone postanowienie jest po raz drugi przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, z powodu uchylenia powyższym wyrokiem, Sąd zwraca uwagę, iż na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), związany jest jego oceną prawną. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Należy również mieć na uwadze i to, że ocena ta z art. 153 ustawy może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. W ocenie prawnej zawartej w w/w wyroku tut. Sądu z dnia 11 października 2005r. - ze względu na przestrzeganie zasad procedury administracyjnej - wskazaniem dla organu odwoławczego była m. in. powinność co ustosunkowania się w przedmiocie wszystkich dowodów w sprawie, przy podkreśleniu: "konieczne jest także dla wyeliminowania sprzeczności pomiędzy opisaną ... opinią a zapisem dziennika budowy, z którego wynika, że akustyka przegrody jest porównywalna do założeń projektowych". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przywołał treść wskazywanych przepisów mających zastosowanie w sprawie, natomiast pominął rozważania w kwestii zawartej w opinii architekta i zapisu kierownika budowy w dołączonym wypisie z dziennika budowy, w przedmiocie spornej ściany, na co szczególnie zwracał uwagę Sąd. W wyroku z 2005 r. wskazano, iż "Zapis ten nie został zakwestionowany przez autora projektu, co przy jednoczesnym twierdzeniu o możliwości pogorszenia warunków akustycznych, budzi poważne wątpliwości odnośnie rzeczywistych skutków przedmiotowego odstępstwa". Przemilczenie przez organ odwoławczy powyższego wskazania, odnoszącego się w skutkach do przestrzegania reguł postępowania z art. 7, 8 i 77 kpa czyni wadliwym zaskarżone postanowienie. Tym bardziej, iż w aktach sprawy znajduje się karta opinii architekta projektu (bez dat), jak również wypis dotyczący realizacji robót budowlanych i ich przebiegu, z dziennika budowy – str. 4. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że skarżący powołując się na powyższe dokumenty podnoszą, że nie naruszyli prawa i nie odstąpili od warunków pozwolenia na budowę w sposób istotny, a opina architekta załączona do akt nie jest w swojej treści jednoznacznie negatywna. Zasygnalizować należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z powodu ich prowadzenia "..w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach" ma charakter uznaniowy, zatem obowiązkiem organu jest rozważenie nie tylko okoliczności prawnych w tym względzie ale i faktycznych. Wykazanie, że roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający, powinno się opierać na materiale dowodowym zebranym w sprawie, z zaznaczeniem okoliczności przesądzających o ich istotnym charakterze. Wyżej opisane uchybienia uniemożliwiają wypowiedzenie się Sądu w kwestiach merytorycznych, zatem swoją aktualność w tej sprawie zachowuje ocena przepisów prawa materialnego zawarta w w/w wyroku z 2005 r. Ponadto adnotować należy, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy, w zaskarżonym postanowieniu zostały uwzględnione pozostałe wskazania Sądu, odnoszące się do dokonania oceny uciążliwości budynku pod kątem wymogów w zakresie ochrony interesów osób trzecich z art. 5 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżone postanowienie. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zostało oparte o art. 152 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu, przy czym jeśli chodzi o wskazania merytoryczne, pozostaje w mocy, wobec brzmienia art. 153 Prawa o postępowaniu (...), ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 11 października 2005r., sygn. akt II SA/Op 6/05.