II SA/Op 121/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Pismem z dnia 8 lutego 2010 r. H. K. wystąpiła do Burmistrza Olesna o dokonanie zapłaty za grunt, który jak wskazała, został przejęty w 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na poszerzenie dróg publicznych, a na którym to ówczesny pracownik Urzędu Miasta i Gminy Olesno wybudował prywatny dom. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. art. 112 - 135 zaakcentowała, że wywłaszczenie dokonywane jest za słusznym odszkodowaniem. Stosownie do tego, precyzując, że chodzi o działkę nr A, która została sprzedana przez Urząd Miasta i Gminy w Oleśnie na rzecz osób trzecich, wnioskodawczyni podniosła, że skoro została pozbawiona części swojej nieruchomości pod drogi publiczne powinna otrzymać odpowiednie odszkodowanie z odsetkami za wszystkie lata. W dniu 5 marca 2010 r. Burmistrz Olesna, działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wydał postanowienie nr [...], którym orzekł o przekazaniu wniosku H. K., w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane położone w [...] przy ul. [...], według właściwości Staroście Oleskiemu. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 129 ustawy o gospodarce Starosta Oleski jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Działając z urzędu, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Olesna z dnia 5 marca 2010 r. uznając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie Kolegium wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. W uzasadnieniu, argumentując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego, jako postępowania służącego weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Zaznaczyło, że uwzględnia się w nim stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu objętego tym postępowaniem, a regulujące to postępowanie przepisy art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., na zasadzie art. 126 K.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Powołując przepisy art. 19 i art. 20 K.p.a. organ stwierdził, że wskazany jako podstawa prawna badanego rozstrzygnięcia art. 65 § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie podań inicjujących postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, względnie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania tego rodzaju spraw (art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). Forma postanowienia dla czynności przekazania nie może być natomiast stosowana w innych sprawach, w tym także cywilnych. Kolegium zauważyło, że nieruchomość objęta wnioskiem strony, przeszła na rzecz Państwa bez odszkodowania wskutek podziału zatwierdzonego decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Oleśnie z dnia 28 kwietnia 1969 r. i dnia 19 maja1969 r., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Następnie aktem notarialnym z dnia 5 grudnia 1969 r. została oddana w użytkowanie wieczyste H. i Z. S., a następnie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stała się własnością Gminy Olesno, która dnia 8 grudnia 1992 r. sprzedała ją dotychczasowym użytkownikom wieczystym. Przy czym Kolegium podkreśliło, że do rozpoznawania spraw cywilnych, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), obejmujących sprawy z powództwa o świadczenie, np. o odszkodowanie, sprawy o ustalenie stosunku prawnego lub prawa oraz sprawy o ukształtowanie stosunku prawnego lub prawa, zgodnie z art. 2 § 1 i 3 K.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Jeśli zatem z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przywołując treść art. 129 ust. 1 i ust.5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że wniosek H. K. zawiera tylko ogólnikową wzmiankę o unormowaniach zawartych w rozdziale 5 ("Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości") działu III ("Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości") cytowanej ustawy, co nie pozwala jednoznacznie przesądzić o charakterze żądania wnioskodawczyni. Jeśli natomiast treść wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek ustalić rzeczywistą wolę strony. O tym bowiem, jaki charakter ma pismo skierowane do organu, decyduje ostatecznie sam wnoszący. Kolegium uznało, że Burmistrz Olesna nie spełnił owego warunku, rażąco naruszając art. 7 K.p.a. Na tej podstawie uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. przyjmując, że przesłanka ta dotyczy również naruszeń prawa procesowego. W piśmie z dnia 17 listopada 2011 r., wniesionym do Samorządowego Kolegium odwoławczego w Opolu, H. K. oświadczyła, że odwołuje się od postanowienia doręczonego jej w dniu 16 listopada 2011 r. Wskazując, że jej nieruchomość została sprzedana i ubiega się o odszkodowanie od 42 lat i podniosła, iż w sytuacji, gdy Burmistrz nie jest w stanie wyjaśnić sprawy, ostatecznie tę sprawę winno rozstrzygnąć SKO. Po rozpoznaniu pisma H. K., jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że jest ono zgodne z prawem i odpowiada stanowi faktycznemu. Podzielając przedstawione w nim stanowisko stwierdziło, że Burmistrz Olesna nie wykazał, aby podjął czynność wyjaśniającą w sprawie charakteru i zakresu żądań wnioskodawczyni jak również nie uzasadnił przyjęcia właściwości Starosty Oleskiego na podstawie art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To z kolei, w ocenie Kolegium, uzasadnia zarzut rażącego naruszenia art. 7 K.p.a., który ustala obowiązek dokładnego wyjaśnienia również treści żądania w imię słusznego interesu obywateli i tym samym daje podstawę do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu H. K. zawnioskowała o pozytywne załatwienie jej wniosku z dnia 8 lutego 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość gruntową przy ul. [...], działka nr A, którą jak zaznaczyła zabrano jej 43 lata temu na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej sądy te nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach rozpoznawanych przez organy. Dlatego, mając na uwadze zakres żądania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, podkreślić należy, że w ich kognicji nie leży rozstrzyganie o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego do sądu postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nieważność postanowienia Sąd stwierdza z kolei w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dopuszczalne jest natomiast stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa, o ile zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. W przypadku jednak, gdy Sąd uzna, że wskazane uchybienia nie występują skarga podlega oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu stwierdzające nieważność postanowienia Burmistrza Olesna o przekazaniu wniosku strony według właściwości Staroście Oleskiemu. Mając na uwadze zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia od razu zaznaczyć trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony, lecz legalność postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. Ocena Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo zaskarżonym postanowieniem stwierdzono nieważności postanowienia objętego weryfikacją w trybie nieważnościowym. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowane ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej K.p.a., które na mocy art. 126 tej ustawy może być prowadzone również w odniesieniu do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, od których przysługuje zażalenie, jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym i całkowicie odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego, w którym następuje rozstrzygniecie sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. może być ono wszczęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku stwierdzenia nieważności sprawa, która była przedmiotem decyzji lub postanowienia uznanych za nieważne, wraca bowiem do stanu, w jakim się znajdowała przed ich wydaniem. Organ, który stwierdził nieważność decyzji, czy też postanowienia przekazuje sprawę do organu, który wydał nieważny akt. Ten z kolei, w razie potrzeby, uprawniony jest dopiero do ponownego rozpoznania sprawy i wydania w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że postępowanie nieważnościowe nie nkończy się rozstrzygnięciem sprawy, w której podjęto akt objęty trybem stwierdzenia nieważności. Służby ono jedynie ustaleniu zaistnienia, bądź też nie, przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy przy tym zaznaczyć, że ich zaistnienie oceniać należy według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania aktu podlegającego weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. W myśl art. 158 § 1 K.p.a. nieważność można stwierdzić jedynie w wyniku ustalenia, że istnieje co najmniej jedna z pozytywnych przesłanek ustalonych w art. 156 § 1 K.p.a. i brak jest przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Brak okoliczności skutkujących zaistnieniem wadliwości z art. 156 § 1 K.p.a., wyłącza natomiast możliwość stwierdzenia nieważności i skutkuje rozstrzygnięciem o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Oceniając dopuszczalność zastosowania trybu stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie, tj. w odniesieniu do postanowienia o przekazaniu podania strony według właściwości do innego organu, dostrzec należy, że postanowienie Burmistrza Olesna, którego nieważność Kolegium stwierdziło zaskarżonym postanowieniem wydane zostało na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanawiania o przekazaniu stanowił, że przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium jako organ wyższego stopnia, stosownie do powołanego wcześniej art. 126 K.p.a., było zatem uprawnione do przeprowadzenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia. Prawidłowo też w zaskarżonym postanowieniem ustaliło zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w postaci rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaakceptować należy stanowisko organu co do tego, że wydanie postanowienia o przekazaniu wniosku stron nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 K.p.a. To z kolei skutkowało wadliwością postanowienia powodującą konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Dostrzec przyjdzie, że art. 7 K.p.a. ustala jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą wydanie każdego aktu przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym powinno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zasada ta obowiązuje od momentu wpływu wniosku strony. Z kolei, z uwagi na określony w art. 19 K.p.a. obowiązek organów, dotyczący przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, organ powinien przed wydaniem postanowienia o przekazaniu podania w postępowaniu administracyjnym innemu organowi, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające - podjąć czynność wyjaśniającą - w celu dokładnego ustalenia przedmiotu postępowania. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, realizacja wynikającego z art. 7 K.p.a. obowiązku, sprowadza się więc w pierwszej kolejności do ustalenia przez organ dokładnej treści żądania wniosku. W postępowaniach prowadzonych z inicjatywy strony, treść jej wniosku wyznacza bowiem zakres przedmiotowy sprawy, której rozstrzygnięcia strona się domaga. Organ nie jest przy tym uprawniony do modyfikowania, czy też zmieniania żądania strony. Jest on związany tym żądaniem, przy czym nie może również domniemywać jego zakresu. W celu ustalenia, czy jest właściwy do jego rozpoznania winien natomiast podjąć czynność wyjaśniającą, co do faktycznej treści żądania wniosku. W tym zakresie, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest wezwać wnioskującego o wszczęcie postępowania do usunięcia braku wniosku, poprzez sprecyzowanie jego żądania. Zgodnie art. 64 § 2 K.p.a. wezwanie do usunięcia braków formalnych podania należy bowiem wystosować, w każdym przypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa, innym niż wskazanie adresu podmiotu, który je wnosi. Jednym z wymogów podania (wniosku) ustalonych w art. 63 § 2 K.p.a. jest wskazanie żądania. Powyższe prowadzi do wniosku, że brak ustalenia precyzyjnego żądania wniosku o wszczęcie postępowania, czyni niemożliwym prawidłowe ustalenie przedmiotu sprawy, której rozstrzygnięcia domaga się wnioskodawca, a przez to również niemożliwe jest ustalenie organu właściwego do jej rozpoznania. W niniejszej sprawie, jak słusznie dostrzeżono w zaskarżonym postanowieniu, organ do którego wpłynął wniosek skarżącej, nie ustalił jaki faktycznie był zakres jej żądania. Wprawdzie skarżąca podniosła, że domaga się odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości i powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) wskazała, że wywłaszczenie dokonywane jest za odszkodowaniem, niemniej jednak z jej wniosku nie wynika w żaden sposób, czy wydana została decyzja o wywłaszczeniu i w związku z tym domaga się ona wydania na podstawie art. 129 ust. 5 wskazanej ustawy odrębnej decyzji w przedmiocie odszkodowania, czy też domaga się zapłaty odszkodowania, które ustalone już zostało decyzją administracyjną, bądź też wskutek utraty prawa własności w inny sposób np. w wyniku bezprawnego działania przy wykonywaniu władzy publicznej lub wyrządzenia szkody przez wydanie ostatecznej decyzji, domaga się naprawienia powstałej szkody w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, która dochodzona jest w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a nie w postępowaniu administracyjnym. Organ, do którego wpłynął wniosek nie podjął żadnej czynności w celu określenia charakteru żądania tj. ustalenia jakiej zapłaty za nieruchomość skarżąca się domaga. W szczególności nie wynika to z uzasadnienia postanowienia o przekazaniu. Dodać trzeba, że sprecyzowanie żądania wniosku zawsze należy do strony i od niej należy oczekiwać w jakim trybie chce dochodzić swoich praw (np. odszkodowania). Organ pierwszej instancji przyjmując domniemanie, że skarżąca wystąpiła o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że właściwy do rozpoznania jej wniosku będzie starosta. Niepodjęcie czynności czy też działań zmierzających do ustalenia okoliczności pozwalających określić faktyczną treść żądania spowodowało jednak, że postanowienie o przekazaniu wniosku według właściwości wydane zostało z oczywistym pominięciem art. 7 K.p.a. Organ, do którego podanie zostało wniesione, zobowiązany jest bowiem ustalić jego zakres, który jako wyznaczający przedmiot sprawy stanowi istotną okoliczność, mającą znaczenie dla ustalenia przedmiotu sprawy i organu właściwego do jej rozpoznania. Naruszenie to miało przy tym charakter rażący i prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym postanowieniu jako przesłanka stwierdzenia nieważności postanowienia z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyjąć należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego będzie miało zatem charakter rażący, wtedy kiedy będzie oczywiste i niewątpliwe. Przyjąć wprawdzie należy, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. odnoszą się do wadliwości samego aktu, a nie postępowania, w którym go podjęto, jednak zdaniem Sądu można wyprowadzić rażące naruszenie prawa z przepisu art. 7 K.p.a. wskutek ustalenia, że w sprawie zastosowano przepis prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony, a więc co do którego nie można w niewątpliwy sposób przyjąć, że mieści się w hipotezie tej normy prawnej. Inaczej mówiąc, w odniesieniu do art. 7 K.p.a. o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości nie ustalono jaki przepis będzie miał zastosowanie, organ przyjął domniemanie żądania wniosku i w tej niewiadomej przedmiotowo sprawie wydano akt administracyjny o przekazaniu do załatwienia wg właściwości. Reasumując, skoro organ do którego wniesiono podanie nie podjął żadnej czynności w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych do dokładnego ustalenia żądania wniosku strony (w szczególności w trybie art. 64 § 2 K.p.a.), a w konsekwencji także przedmiotu sprawy i mimo to na podstawie art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami określił właściwość rzeczową organu, zdaniem Sądu podzielić należało ocenę wyrażoną w zaskarżonym akcie, zgodnie z którą postanowienie o przekazaniu wniosku do innego organu wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 K.p.a. To z kolei, stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Z tego też względu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.