II SA/Op 124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części określającej termin przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, 2) oddala skargę w pozostałej części, 3) orzeka, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 4) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej B. Ś. kwotę 200 (słownie : dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata T. G. kwotę 309,80 (słownie : trzysta dziewięć 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w tym kwotę 52,80 (słownie : pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem podatku VAT. Przedmiotem skargi, wniesionej przez B. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O z dnia [...], nr [...], dotycząca nakazania skarżącej podłączenia nieruchomości przy ul. [...] w K. do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 28 sierpnia 2007 r. Burmistrz [...] zawiadomił B. Ś. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podłączenia nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej w Gminie [...]. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2007 r. B. Ś. zawiadomiła organ, że jako właścicielka nie wyraża zgody na podłączenie jej posesji do kanalizacji. Argumentowała, że posiada szambo właściwie użytkowane i zabezpieczone, które jest opróżniane systematycznie i w miarę konieczności. Podniosła, że nie doszło dotychczas do przepełnienia i przelania szamba, a nadto nie stać jej na uiszczenie opłat związanych z podłączeniem posesji do kanalizacji miejskiej oraz opłat miesięcznych za odbiór nieczystości. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), Burmistrz [...] nakazał B. Ś. podłączenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] do istniejącej kanalizacji sanitarnej w terminie do 5 października 2007 r. i zgłoszenia faktu wykonania podłącza do zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z przepisem powołanym jako podstawa prawna decyzji, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, który to obowiązek nie został dopełniony pomimo otrzymania stosownego pisma. Poza tym poinformowano, przepis art. 5 ust. 7 uzasadnia wydanie decyzji w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązku, a jej wykonanie podlega egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W złożonym odwołaniu B. Ś. powtórzyła argumenty podawane w piśmie z dnia 30 sierpnia 2007 r., dotyczące posiadania szamba oraz braku środków na pokrycie kosztów związanych z przyłączeniem do kanalizacji i opłatami za odbiór nieczystości. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nakazało B. Ś. podłączenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. do istniejącej kanalizacji sanitarnej w terminie miesiąca od doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji, a gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, poprzez wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Organ wskazał, że wynikający z powyższych przepisów obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej obciąża właścicieli nieruchomości, gdy taka sieć istnieje, co ma miejsce w analizowanej sprawie. Strona posiada na terenie swej posesji jedynie szambo, co jednak nie zwalnia od obowiązku przyłączenia nieruchomości do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Poza tym organ wskazał, że sytuacja finansowa nie może mieć wpływu na zasadność decyzji organu pierwszej instancji, która co do zasady jest zgodna z prawem, gdyż upoważnienie wójta do wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynika z art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ odwoławczy zarzucił jednak, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera orzeczenie nieprzewidziane przepisami prawa, gdyż zobowiązując B. Ś. do zgłoszenia faktu wykonania podłącza Burmistrz [...] przekroczył zakres kompetencji określonych w art. 5 powołanej ustawy, co uzasadniało dokonanie zmiany decyzji przez organ odwoławczy poprzez jej uchylenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem organu, zmianę zaskarżonej decyzji uzasadniał również upływ zakreślonego w decyzji terminu do wykonania obowiązku uzasadniał wyznaczenie nowego terminu. W skardze do sądu administracyjnego B. Ś. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, po raz kolejny powtarzając argumenty dotyczące posiadania własnego, właściwie użytkowanego szamba oraz braku środków na pokrycie kosztów podłączenia i comiesięcznego odprowadzania ścieków. Wyjaśniła poza tym, że wraz z niepełnosprawnym synem utrzymuje się z bardzo niskiej emerytury, a ponadto obydwoje z synem wymagają leczenia. Dodatkowo wskazała, że jeden z sąsiadów nie posiada nawet szamba oraz podała, iż prace związane z kanalizacją były prowadzone na ul. [...] w roku 2005 i wówczas nie była powiadamiana przez Burmistrza, natomiast aktualna decyzja została wydana celowo na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowadministracyjnego B. Ś. złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy, w wyniku czego postanowieniem referendarza sądowego z dnia 23 maja 2008 r. orzeczono o ustanowieniu dla skarżącej adwokata, którym przez Okręgową Radę Adwokacką w O. wyznaczony został adwokat T. G. z Kancelarii Adwokackiej w O.. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 września 2008 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę precyzując, że skarżąca w istocie nie kwestionuje obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci sanitarnej, jednak ze względów finansowych jest w stanie zrealizować ten obowiązek dopiero w późniejszym terminie. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Kontrola kwestionowanej przez skarżącą decyzji pod kątem powołanych wyżej przepisów prawa doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja organu odwoławczego obarczona jest w części wadą nieważności, jednakże co do zasady, w części nakazującej podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej, odpowiada prawu. W tym względzie należy stwierdzić, że kwestie związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, dotyczące również konieczności podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). W szczególności art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 7 omawianej ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wykonywanie tej decyzji, stosownie do treści art. 5 ust. 9, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Poza tym w sytuacji, w której budowa sieci kanalizacyjnej jest nieuzasadniona z przyczyn technicznych lub ekonomicznych, istnieje obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W przypadku ustalenia przez organ, że właściciel nieruchomości nie wykonuje powyższych ustawowych obowiązków, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego. Innymi słowy, konieczność jej wydania nie została pozostawiona ocenie organu i nie zależy od takich okoliczności, jak sytuacja życiowa czy majątkowa osoby zobowiązanej. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej przebiega sieć kanalizacji sanitarnej. Oznacza to, że mimo posiadania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, skarżąca jest zobowiązana przyłączyć swoją nieruchomość do istniejącej sieci. Warunkiem zwolnienia z tego obowiązku jest wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Skarżąca takiej oczyszczalni nie posiada, czego zresztą nie kwestionuje, natomiast wskazywane przez skarżącą argumenty bezawaryjnego użytkowania posiadanego szamba nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku ustawowego było zatem co do zasady nie tylko uprawnione, ale wręcz obligatoryjne. Analizowany przepis art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje organowi podstaw do odstąpienia od egzekwowania obowiązku, jeżeli obowiązek taki istnieje. W szczególności podstawy takiej nie stanowi sytuacja, w której inne, sąsiednie nieruchomości na danym terenie nie zostały podłączone do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Jak już wyżej wskazano, nie mogą mieć również znaczenia w sprawie zarzuty dotyczące braku środków finansowych związanych z przyłączeniem i opłatami za odbiór nieczystości. Z tego względu w pełni zgodzić należy się z argumentacją wskazywaną w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego należy podkreślić, iż decyzja ta jest decyzją kasacyjną, opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Przepis ten ma zastosowanie, gdy w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa materialnego bądź procesowego poprzez ich rażące naruszenie albo wadliwą wykładnię. W świetle przywołanego przez organ odwoławczy przepisu, rozstrzygnięcie jakie zawarto w zaskarżonej decyzji jest uprawnione. Zważywszy na treść rozstrzygnięcia sformułowanego w decyzji pierwszoinstancyjnej, zasadnie organ odwoławczy uznał, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprawdzie upoważniają i obligują organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nie dają jednak podstaw do zobowiązania w drodze decyzji do zgłoszenia faktu wykonania podłączenia gminnej jednostce organizacyjnej, jaką jest Zakład Gospodarki Komunalnej. Z tych przyczyn zgodzić należy się, że zobowiązanie skarżącej przez organ pierwszej instancji do zgłoszenia faktu wykonania przyłączenia stanowiło przekroczenie kompetencji określonych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i oznaczało, że decyzja w tejże części wydana została bez podstawy prawnej; była zatem nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez Kolegium i ponowne orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie obowiązku przyłączenia do instalacji sanitarnej. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że odnośnie orzeczonego przez organ administracji nakazu przyłączenia do instalacji sanitarnej zaistniały przesłanki wskazane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co skutkowało tym, że w tym zakresie uznając skargę za bezzasadną, oddalono ją na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekając jak w pkt 2 wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodziły jednak, zdaniem składu orzekającego, podstawy do oddalenia skargi w całości, gdyż wprawdzie organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zawarto orzeczenie nieprzewidziane przepisami prawa, jednak odniósł tę uwagę wyłącznie do rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku zgłoszenia wykonania podłączenia Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Tymczasem taką samą wadą dotknięte było również określenie przez organ terminu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, które nie znajduje podstawy w przepisach prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania tejże decyzji, jakimi są przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawy takiej nie stanowi również przepis art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym miejscu należy wskazać, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz istniejącym na tym tle orzecznictwie panuje zgodność, iż decyzja administracyjna - poza elementami określonymi w art. 107 § 1 K.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. W szczególności określenie terminu traktowane jest jako środek określający ważność decyzji, ograniczający czasowo jej początek i koniec obowiązywania (por. T. Woś: Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, nr 6, s. 22 i n.). Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasady praworządności - art. 6 i 7 K.p.a. (por. J. Starościak: Prawne formy i metody działania administracji [w:] System prawa administracyjnego, t. II, Ossolineum 1978, s. 50; J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, PiP 1980, nr 3, s. 9 i nast.; W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn., akt OPS 2/98, opubl. ONSA 1998, nr 4, poz. 108). W pojęciu terminu o wyżej zakreślonym znaczeniu nie mieści się określenie daty wykonania obowiązku, jakim w niniejszej sprawie jest obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej wynikający z art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje możliwości zamieszczenia w decyzji terminu wykonania powyższego obowiązku. W świetle dotychczasowych rozważań należało stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego, w części określającej termin wykonania przez skarżącą obowiązku podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w ciągu miesiąca od doręczenia tejże decyzji została wydana bez podstawy prawnej. Powyższe wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uzasadniającą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w tej części przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1502/97, System Informacji Prawnej LEX nr 47792). Z powyższych względów orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie 3 wyroku, wydano w oparciu o art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 4 o zwrocie skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Orzeczenie o przyznaniu kosztów na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu oparto o przepis art. 250 P.p.s.a., uwzględniając w przyznanej kwocie – poza opłatą za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł - również wynagrodzenie w wysokości 240 zł, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), powiększone - stosownie do § 2 ust. 3 tego rozporządzenia - o stawkę podatku od towarów i usług, wynoszącą 52,80 zł.