II SA/Op 124/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2022 r., nr SKO.40.3501.2021.dr w przedmiocie odmowy uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 15 listopada 2021 r., nr KT.7250.85.2021, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. w W., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego J. T., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 lutego 2022 r., nr SKO.40.3501.2021.dr, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Prudnickiego z dnia 15 listopada 2021 r., nr KT.7250.85.2021, o odmowie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej K. – G. Wydanie tych postanowień poprzedziło postępowanie i czynności o następującym przebiegu. W związku z wnioskiem G. Sp. z o.o. w W. Marszałek Województwa Opolskiego, pismem z dnia 26 października 2021 r., zwrócił się do Starosty Prudnickiego o uzgodnienie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej K. – G. [...] na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2021 r. poz. 919, ze zm.). Postanowieniem z 15 listopada 2021 r. Starosta Prudnicki odmówił uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej K. – G. Starosta wskazał, że w jego ocenie po zestawieniu rozkładu jazdy kursu na linii K. – G. złożonego przez G. Sp. z o.o. w W. i rozkładu jazdy dotychczasowego przewoźnika P. w G.1 Sp. z o.o. w G.1 występują zbyt małe różnice w godzinach odjazdu. Ponadto obecna liczba kursów jest wystarczająca, trasę obsługuje też P.1 O. a "wyrażenie zgody na przejazd pustych autobusów byłoby niezgodne z ważną polityką wspierania i ochrony środowiska". Podsumowując projektowana linia regularna może stanowić realne zagrożenie dla już istniejących linii regularnych realizowanych przez P. w G.1 Sp. z o.o. w G.1. Spółka zaskarżyła to postanowienie zażaleniem z dnia 24 listopada 2021 r. W uzasadnieniu wskazała, że organ pierwszej instancji oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych, a faworyzując dotychczasowego przewoźnika naruszył zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Ponadto organ nienależycie uzasadnił swoje stanowisko. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie I instancji. Organ odwoławczy uzasadniał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2021 r. poz. 919, ze zm., tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 180), zwanej dalej: "ustawą" lub "u.t.d.", wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Na podstawie tego przepisu prawa organ pierwszej instancji zajął stanowisko w sprawie w trybie art. 106 K.p.a. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa nie wskazują okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ zajmujący stanowisko w sprawie w powołanym trybie, co nie oznacza jednak dowolności. Dlatego uznał organ odwoławczy, że ustawodawca daje właściwemu organowi pewną swobodę w odniesieniu do stanowiska jakie może wyrazić. Oczywiście nie oznacza to całkowitej dowolności. Stanowisko to musi być we właściwy sposób umotywowane i nie odbiegać od istoty analizowanego zagadnienia. W przedmiotowej sprawie zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji odwołał się do konkretnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają odmowę uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej a stanowisko zostało właściwie umotywowane i poprzedzone analizą. Kolegium zaznaczyło, że stanowisko organu opiniującego ma charakter ocenny i nie jest wiążące dla Marszałka Województwa Opolskiego. Co istotne – jak zauważyło – art. 22a u.t.d. dotyczący przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia adresowany jest nie do organu pierwszej instancji, ale do Marszałka Województwa Opolskiego, który to wydaje decyzję w sprawie. Co prawda, na co dalej zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszej instancji ze względu na przywołaną już swobodę w wyrażeniu stanowiska i brak wyraźnego ustawowego ograniczenia może w pewnym zakresie odnieść się do okoliczności z art. 22a u.t.d., jednakże obowiązek ich wykazania przy podjęciu określonej decyzji spoczywa na Marszałku Województwa Opolskiego. Spółka w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego, zarzucając mu naruszenie: 1) zasady legalizmu sprecyzowanej w art. 7 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu – wbrew obowiązującym przepisom prawa – konieczności zachowania na poszczególnych przystankach więcej niż 10-minutowego odstępu czasowego wobec innych przewoźników, pomimo że nie istnieje żaden przepis prawa, który wprowadza konieczność zachowania takich odstępów czasowych, 2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1 i 4 w związku z art. 140 i art. 144 K.p.a., poprzez przekroczenie przez organy obu instancji granic uznania administracyjnego i niezbadanie wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności przebiegu całej linii zarówno skarżącego jak i pozostałych przewoźników, floty samochodowej za pomocą której przewoźnicy świadczą swoje usługi i faworyzowania jednego z przewoźników kosztem innych przewoźników; b) art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sprawie w sposób rażąco naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez fakt, iż organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji oparł się wyłącznie na ochronie interesu innego przewoźnika, z pominięciem interesu skarżącego; c) art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, wielu nieistotnych faktów, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 K.p.a. oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, co – jak zaznaczyła – ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Wskazała, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący co wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Wytyczne dla organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym w zakresie odmowy udzielenia lub zmiany takiego zezwolenia zostały określone w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżone postanowienie nie dotyczy odmowy udzielenia zezwolenia, niemniej – jak uznała skarżąca – organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego, a co za tym idzie – w jego ocenie – organ uzgadniający winien również swoje stanowisko oprzeć o wytyczne wymienione w tymże przepisie. Na poparcie wyrażanego poglądu przytoczono stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 833/19. Skarżąca zauważyła nadto, że organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. Wskazała także, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako prawidłowe przyjęto stanowisko, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie jego właściwości. Powinien dokonać oceny czy projektowana linia komunikacyjna spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 299/17). Tymczasem zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji całkowicie pominął okoliczność, że projektowana linia komunikacyjna jest niejako odpowiedzią na kierowany do niej apel pasażerów o otworzenie linii. Co więcej, jak zaznaczyła skarżąca, przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g u.t.d., nie mogą być kwestie sytuacji rynkowej i ewentualnie konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Podsumowując wskazała skarżąca, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenie, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada bowiem aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej. Ponadto zdaniem Spółki uzgodnienie dokonywane w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g ustawy o transporcie drogowym zapada w ramach uznania administracyjnego. W wypadku orzeczenia opartego na uznaniu administracyjnym, organ winien szczegółowo przedstawić motywy rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, że nie przekroczył on granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a tym samym, że orzeczenie nie jest dowolne. Powyższych wymogów, zdaniem Spółki, nie spełnia zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, w których nie wskazano dowodów, na których organy oparły się wydając swoje rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma natomiast możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skoro przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. Sp. z o.o. w W. było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, Sąd mógł rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczał art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – nadal zwanej "u.t.d.". Zgodnie z tym przepisem, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej w przypadku linii wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Natomiast z art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy m.in. wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Odmowa udzielenia uzgodnienia jest możliwa także wtedy, gdy jego wydanie wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. Artykuł 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, tak więc kontrola takich aktów ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. zawierająca stanowisko organu w przedmiocie zmiany zezwolenia na transport regularny jest rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy mogą być przyczyną odmowy zmiany zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczynę negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia tych organów stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście istniały. Art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały na czym miałoby polegać zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych. W postanowieniach wydanych w pierwszej i drugiej instancji dokonano arbitralnej odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla G. Sp. z o.o. w W. na linię komunikacyjną K. - G. Powołano się przy tym na ogólnikowe stwierdzenia nie poparte żadnym materiałem dowodowym. Stwierdzono, że wprowadzenie dodatkowego połączenia spowoduje nadmierne, zbędne powielenie komunikacji drogowej na trasie oraz niekorzystnie wpłynie na już istniejące połączenia wykonywane przez innego przewoźnika, stanowiąc zagrożenie dla ich istnienia. Stanowisko takie nie zostało w żaden racjonalny sposób uzasadnione. Samo przedstawienie rozkładu jazdy przewoźników drogowych i przewoźnika kolejowego oraz zestawienie go z proponowanym przez wnioskodawcę rozkładem jazdy nie jest takim dowodem. Organ powinien jasno i precyzyjnie wykazać jak wnioskowane zmiany dotyczące przedmiotowej linii komunikacyjnej wpłyną negatywnie na rentowność innych przewoźników. Tymczasem organy nawet tego nie uprawdopodobniły skupiając się na wskazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie zdefiniowano jednak ani nie skonkretyzowano takiego potencjalnego zagrożenia. Sam fakt dodatkowego kursu nie może być wystarczającą podstawą do skutecznego braku uzgodnienia, zwłaszcza w sytuacji braku wyjaśnienia dodatkowych istotnych okoliczności mających znaczenie dla wydawanego uzgodnienia, takich np. jak liczba osób korzystających z linii komunikacyjnej. Dlatego zasadny jest zarzut, że nie przeanalizowano wniosku skarżącej także pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli, tym bardziej, że argumentacja tego rodzaju pojawiła się nie tylko we wniosku, ale i w zażaleniu. W tych okolicznościach postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad unormowanych w art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym uzasadnienie postanowień organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dlatego uznając skargę za zasadną, Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji a wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. O kosztach, na które składają się wpis, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.