II SA/Op 126/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję- Rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącego M. D. kwotę (257) dwieście pięćdziesiąt siedem złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], wydany na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.). Mocą powyższego aktu organ odwoławczy uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], w części dotyczącej określenia daty obniżenia dodatku służbowego przysługującego M. D., wyznaczając w tym zakresie nową datę obniżenia tego dodatku na dzień 1 marca 2012 r. W pozostałej części organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając skargę wniesioną na powyższy akt, wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 127/12 uznał skargę M. D. za niezasadną. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA przedstawił stan faktyczny sprawy, który miał następujący przebieg. W dniu 11 maja 2011 r. Komendant Komisariatu [...] Policji w [...] wydał negatywną opinię służbową o policjancie M. D., pełniącym służbę na stanowisku referenta w Wydziale [...], wobec niewywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych. Następnie, rozkazem personalnym z dnia 8 sierpnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.- zwanej dalej ustawą) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. nr 152, poz. 1732- zwane dalej rozporządzeniem), Komendant Miejski Policji w [...] obniżył M. D. z dniem 1 września 2011 r. dodatek służbowy do kwoty 248 zł miesięcznie. Rozpoznając odwołanie wniesione przez M. D. od powyższego aktu, Opolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 25 października 2011 r. nr [...], stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art.10 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...] na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 6 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., obniżył M. D. z dniem 1 stycznia 2012 r. dodatek służbowy z kwoty 310 zł do kwoty 248 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że jest związany wydaną przez Komendanta Komisariatu [...] Policji w [...] w dniu 11 maja 2011 r. opinią służbową, stwierdzającą niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych. Wskazał, iż z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust.8 pkt 2 powołanego rozporządzenia wynika obligatoryjność zastosowania obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 % do 50 % w przypadku niewywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. Dotychczas M. D. miał przyznany dodatek służbowy w wysokości 310 zł miesięcznie, obniżenie go o 20 %, czyli w najniższym możliwym wymiarze oznacza, że będzie on wynosił 248 zł miesięcznie. Ponadto Komendant Miejski Policji w [...] wyjaśnił, że pismem z dnia 7 lipca 2011 r. poinformował M. D. o tym, że opinia służbowa z dnia 11 maja 2011 r. jest ostateczna i zostanie włączona do akt osobowych. Podał również, iż Opolski Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. poinformował zarówno M. D., jak i adw. Ł. W., o przesłankach faktycznych i prawnych będących podstawą uznania opinii służbowej, jako ostatecznej. Pełnomocnik M. D. pismem z dnia 7 listopada 2011 r. został także poinformowany o prowadzeniu postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego oraz o przysługujących prawach i zapoznał się z całością materiału dowodowego. W dalszej części stanu faktycznego WSA w Opolu wskazał, że Opolski Komendant Wojewódzki Policji, rozpoznając odwołanie wniesione na powyższy akt przez pełnomocnika M. D., rozkazem personalnym z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 28 listopada 2011 r. w części dotyczącej określenia daty obniżenia dodatku służbowego i wyznaczył nową datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 1 marca 2012 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że obniżenie dodatku służbowego jest obligatoryjnym następstwem wydania ostatecznej opinii służbowej, w której stwierdzono niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych. Dodał, że opinia służbowa dotycząca M. D. z dnia 11 maja 2011 r. stała się ostateczna w dniu 8 czerwca 2011 r., o czym opiniowanego poinformowano pismami z dnia 7 lipca 2011 r. i 3 sierpnia 2011 r., a adwokata Ł. W., pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Wyjaśnił nadto, że postępowanie w sprawie opiniowania cechuje autonomiczność oraz to, że opinia wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie opinii nie jest też czynnością cywilnoprawną i nie można do niej stosować przepisów o przedstawicielstwie przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy wskazał, że policjantowi obniżono dodatek służbowy w najniższej możliwej kwocie. Powołując się na przepis art. 130 § 1 i 2 oraz art. 110 K.p.a. podał, że zmiana terminu obniżenia dodatku po wniesieniu odwołania przez stronę była konieczna, gdyż odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji, która wywołuje skutki prawne dopiero od dnia doręczenia decyzji odwoławczej. W uzasadnieniu prawnym wyroku oddalającego skargę, WSA w Opolu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/09, w którym wyrażono pogląd, że opinia służbowa dotycząca policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 K.p.a., do jej wydania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przy jej zaskarżeniu za dopuszczalną uznano drogę sądowo administracyjną. Stwierdził, że w pełni podziela pogląd przedstawiony w tym wyroku, nawet przy uwzględnieniu treści nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Jednocześnie podał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie może być zastosowana wykładnia przedstawiona w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, gdyż odnosiły się one do innych pragmatyk służbowych niż ustawa o Policji, a z powołanego wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1579/09 wynika jednolita wykładnia przepisów o opiniowaniu służbowym policjantów. Sąd uznał jednak, że skarga M.D. odnosi się do rozkazu personalnego Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 stycznia 2012r. nr [...], w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Granice sprawy, dotyczą zatem tylko rozkazów personalnych w sprawie dodatku służbowego. Zaakcentował Sąd, że organy orzekające były związane treścią pozostającej w obrocie prawnym opinii służbowej z dnia 11 maja 2011 r., która stwierdzała niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych w rozumieniu § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a to z kolei oznaczało obowiązek organu do obniżenia, o co najmniej 20 % wysokości dodatku służbowego. W ocenie Sądu, obniżenie dodatku służbowego nastąpiło w dopuszczalnej, minimalnej wysokości, a zatem także w tym zakresie zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy. Ponadto Sąd wskazał, że z przedstawionych akt administracyjnych i osobowych skarżącego nie wynika, aby treść wydanej opinii służbowej została zmieniona, albo toczyło się prejudycjalne postępowanie administracyjne, które ewentualnie mogłoby być podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stwierdził również, iż skoro skarżący uważał, że jego odwołanie w sprawie opinii służbowej nie zostało rozpoznane, to mógł skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w razie bezczynności organu, nie wyłączając skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Skoro tego nie uczynił, to w skardze na rozkaz personalny dotyczący obniżenia dodatku służbowego nie może zwalczać istnienia w obrocie prawnym opinii, o której mowa w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wywiedzioną od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2700/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Opolu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że zarzuty podnoszonych w skardze kasacyjnej dotyczyły zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania i sprowadzały się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zasadności zastosowania przez organ do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego oraz stwierdzenia, że rozważenie w niniejszej sprawie kwestii, czy opinia służbowa była ostateczna, wykraczałoby poza jej granice przedmiotowe. NSA zaznaczył, że rozpoznając kwestię przyznawania, w tym obniżania dodatku służbowego, organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił, że regulacja prawna dotycząca okresowego opiniowania policjantów jest zawarta w art. 35 ust.1 i 2 ustawy o Policji oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Dokonując analizy powołanych przepisów dotyczących opinii służbowej podkreślił, że opinia służbowa staje się ostateczna zarówno w przypadku, gdy nie zostanie od niej wniesione odwołanie jak i w przypadku, gdy po rozpoznaniu odwołania zostanie podjęte rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii. Powyższe oznacza, że użyte w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (...) pojęcie "w opinii służbowej" oznacza opinię ostateczną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji upoważniony był do dokonania oceny kwestii ostateczności opinii służbowej z dnia 11 maja 2011 r. dotyczącej skarżącego, która stosownie do art. 134 P.p.s.a. mieściła się w granicach przedmiotowych sprawy. NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie był uprawniony do merytorycznej oceny zasadności opinii służbowej, gdyż kontrola takiego aktu wykraczałaby poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego dotyczącym dodatku służbowego. Zobowiązany był natomiast ocenić, czy opinia służbowa, w dniu wydania rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego była opinią ostateczną, gdyż tylko taka opinia mogła stanowić przesłankę zastosowania omawianej sankcji. W ocenie NSA, dopóki nie zostanie wyjaśniona kwestia, czy opinia służbowa zyskała walor ostateczności, to nie można uznać by zachodziły przesłanki do obniżenia dodatku służbowego z uwagi na niewywiązywanie się przez M. D. z obowiązków służbowych stwierdzonych w opinii służbowej. NSA zaznaczył, iż WSA w Opolu uchylił się od zajęcia stanowiska w tej kwestii, mimo że z akt sprawy wynika, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia opinii służbowej, a w postępowaniu sądowym wskazywał na istotne, jego zdaniem, uchybienie popełnione przez organ w przedmiocie oceny jej ostateczności. Dodał, że skarżący nie zwalczał faktu istnienia opinii służbowej i zawartego w nim stwierdzenia, lecz zasadność oceny jej ostateczności, jako przesłanki obniżenia dodatku służbowego. W konsekwencji, NSA uznał, iż uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji w granicach przedmiotowych sprawy od oceny, czy przed wydaniem rozkazu personalnego o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego opinia służbowa posiadała przymiot ostateczności skutkowało stwierdzeniem zasadności omawianego zarzutu. W dniu 25 kwietnia 2014 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 23 kwietnia 2014 r., w którym organ ten powtórzył swoje stanowisko dotyczące braku podstaw do stosowania w sprawie opiniowania służbowego policjantów, przepisów K.p.a. W szczególności podał, że opinia służbowa policjanta wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym przypisanym do tego trybie, w oparciu o art. 35 ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Żaden przepis ustawy o Policji ani rozporządzenia nie dopuszcza możliwości kolejnej dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Zaakcentował nadto, iż regulacje w przedmiocie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie zawierają żadnego odesłania ani wprost ani pośrednio do przepisów K.p.a. Zatem nie ma żadnych podstaw by czynności związane z opiniowaniem służbowym uznać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zdaniem organu opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego. W dalszej kolejności organ zacytował przepisy regulujące wszczęcie procedury opiniodawczej. Argumentował, że środek zaskarżenia od opinii nazwany odwołaniem, nie możne być uznany za odwołanie w rozumieniu przepisów K.p.a., gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy K.p.a. nie mają zastosowania. W ocenie organu, odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. Ponieważ opinia nie wpływa bezpośrednio na sferę praw i obowiązków opiniowanego, tym samym stanowisko o dopuszczalności ustanawiania, w takim wewnętrznym postępowaniu, profesjonalnego pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie. Opinia służbowa jest bowiem aktem wewnętrznym związanym ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza, a wydające opinię podmioty są wyższymi przełożonymi i nie występują jako organy administracyjne, gdyż nie spełniają wymogów określonych w art.5 § 2 pkt 5 K.p.a. Zdaniem organu, skoro opinia służbowa nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a po opinii bezpośredniego przełożonego policjant nie złożył odwołania, gdyż za takie nie można uznać złożone w jego imieniu odwołanie przez pełnomocnika z uwagi na brak podstaw prawnych do występowania w tej wewnętrznej procedurze pełnomocników, to opinia służbowa dotycząca skarżącego wydana przez Komendanta Komisariatu Policji w [...] stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...] uchylający rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...] w sprawie obniżenia M. D. dodatku służbowego w części dotyczącej określenia daty obniżenia dodatku służbowego i wyznaczając nową datę na dzień 1 marca 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymujący w mocy zaskarżony rozkaz. Na wstępie zauważyć należy, że treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie determinowała okoliczność, iż w dniu 31 stycznia 2014 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I OSK 2700/12, którym to uchylono wyrok WSA w Opolu z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 127/12, oddalający skargę M. D. na rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z 23 stycznia 2012 r. W związku z powyższym wyrokiem rozpoznając ponownie sprawę WSA w Opolu zobligowany był do uwzględnienia treści art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok Sądu I instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i ocena taka może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Podkreślić trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odnosząc te rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyższej instancji. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. stwierdził, iż rozpoznając sprawę w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego WSA w Opolu upoważniony był do dokonania oceny kwestii ostateczności opinii służbowej z dnia 11 maja 2011 r. dotyczącej skarżącego, która stosownie do art. 134 P.p.s.a. mieściła się w granicach przedmiotowych sprawy. Jednocześnie NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie był uprawniony do merytorycznej oceny zasadności opinii służbowej, gdyż kontrola takiego aktu wykraczałaby poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego dotyczącym dodatku służbowego. Zobowiązany był natomiast ocenić, czy opinia służbowa, w dniu wydania rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego była opinią ostateczną, gdyż tylko taka opinia mogła stanowić przesłankę zastosowania omawianej sankcji. W ocenie NSA, dopóki nie zostanie wyjaśniona kwestia, czy opinia służbowa zyskała walor ostateczności, to nie można uznać by zachodziły przesłanki do obniżenia dodatku służbowego z uwagi na niewywiązywanie się przez M. D. z obowiązków służbowych. Dlatego też, dokonując ponownej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego oraz z mocy art. 135 P.p.s.a. poprzedzającego go rozkazu personalnego organu I instancji z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2700/12, WSA w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem ww. akty wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Przypomnieć należy, iż materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozkazów personalnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.- zwanej nadal ustawą) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.- zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, przysługuje dodatek funkcyjny. Z kolei, w myśl art. 104 ust. 3, na stanowiskach innych niż wymienionych w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Szczegółowo kwestię przyznawania dodatków do uposażenia reguluje przywołane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Przepisy § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowią, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50 % podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie zaś do § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to, że dodatek służbowy może być, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżony nie więcej niż o 50 % otrzymywanej stawki (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Zasady oraz przesłanki sporządzania okresowych ocen wywiązywania się opiniowanego funkcjonariusza z obowiązków i zadań i czynności określał, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. nr 170, poz. 11458 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 35 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o Policji policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. W tym zakresie przysługuje mu prawo do zapoznania się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia oraz prawo do wniesienia odwołania do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią (art. 35 ust. 2). Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010 r. opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią. Wydający opinię może w takiej sytuacji uwzględnić odwołanie w całości i wydać nową opinię lub też, w sytuacji gdy uzna odwołanie za nieuzasadnione, przesyłać je w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przełożonemu właściwemu do jego rozpatrzenia wraz z opinią i własnym stanowiskiem w sprawie (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania zaś może, w terminie 7 dni od dnia wpływu odwołania, powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). W terminie natomiast 60 dniu od dnia otrzymania odwołania, jest on zobowiązany podjąć decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną opinię, albo uchylającą zaskarżoną opinię w całości lub części i polecającą wydanie nowej opinii ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu (§ 8 ust. 7 w zw. z ust. 6 rozporządzenia). W myśl § 8 ust. 8 rozporządzenia z opinia przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania utrzymująca w mocy zaskarżoną opinię jest ostateczna i jako taka podlega włączeniu do akt osobowych policjanta. Z przedstawionych powyżej regulacji prawnych wynika, iż postępowanie opiniodawcze policjantów jest postępowaniem prowadzonym przez właściwego przełożonego, od orzeczenia którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania, wnoszony do wyższego przełożonego. Skoro zatem odwołanie składa się do wyższego przełożonego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, to wynika z tego, że ustawodawca zachował w tym zakresie administracyjny tok instancji ze wszelkimi tego konsekwencjami, właściwymi dla stosunków służbowych, odpowiadający temu, jaki regulowany jest przepisami procedury administracyjnej. I choć przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w postępowaniu opiniodawczym policjantów nie stosuje się, to okoliczność, że to właśnie wyższy przełożony rozpoznaje odwołanie i wydaje rozstrzygnięcie, którym utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla zaskarżoną opinię i poleca wydanie nowej opinii, świadczy o tym, że w postępowaniu tym funkcjonariusz Policji uprawniony jest do ustanowienia pełnomocnika, celem sformułowania środka zaskarżenia, jakim jest przysługujące mu odwołanie. Zważywszy że ustawodawca w zakresie opiniowania przewidział dwuinstancyjne postępowanie, to organ odwoławczy winien rozpoznać ponownie sprawę i podjąć rozstrzygnięcie o którym mowa w § 8 ust. 6 i 7 ww. rozporządzenia MSWiA. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy M. D. po zapoznaniu się z treścią opinii służbowej w dniu 23 maja 2011 r., pismem z dnia 30 maja 2011 r., działając przez pełnomocnika - adwokata Ł. W., wniósł odwołanie od negatywnej opinii służbowej z dnia 11 maja 2011 r. Komendant Miejski Policji w [...] zgodnie z procedurą (§ 8 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r.) w dniu 14 czerwca 2011 r., powołał Komisję do rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, która na posiedzeniu w dniu 20 czerwca 2011 r. we wnioskach końcowych, stwierdziła o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii służbowej. I na tym etapie postępowanie odwoławcze zakończono. Przełożony właściwy do rozpoznania odwołania odstąpił bowiem od wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia. Następnie Komendant Miejski Policji w [...] poinformował M. D. pismem z dnia 7 lipca 2011 r., a jego pełnomocnika pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r., że odwołanie wniesione od opinii służbowej zostało złożone przez osobę nieuprawnioną, bowiem w postępowaniu opiniodawczym policjant nie może być reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co stanowiło przeszkodę do merytorycznego zbadania opinii służbowej. Ponadto zakomunikował, że opinia służbowa z dnia 11 maja 2011 r. jest ostateczna i zostanie włączona do akt osobowych. W ocenie Sądu, odstąpienie przez przełożonego właściwego od rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę, uzasadnia twierdzenie, że opinia służbowa z dnia 11 maja 2011 r. nie posiadała waloru ostateczności. Jak stwierdził NSA w wyroku uchylającym wyrok tut. Sądu "opinia służbowa staje się ostateczna zarówno w przypadku, gdy nie zostanie od niej wniesione odwołanie, jak i w przypadku, gdy po rozpoznaniu odwołania zostanie podjęte rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii". Z powyższego wynika zatem a contrario, że opinia służbowa, od której zostało wniesione odwołanie nierozpoznane przez organ nie staje się ostateczna. Zdaniem składu orzekającego, wydanie opinii oddziałuje na sytuację prawną funkcjonariusza i z punktu widzenia standardów państwa demokratycznego i praworządnego nie można odmówić funkcjonariuszowi prawa do ustanowienia, co najmniej w postępowaniu odwoławczym profesjonalnego pełnomocnika, tym bardziej, że okresowe opiniowanie policjantów należy do kategorii spraw osobowych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). Strona postępowania administracyjnego, a niewątpliwie w świetle przepisów ustawy oraz rozporządzenia jest nią opiniowany funkcjonariusz, ustanawiając pełnomocnika, dąży do ochrony swych interesów i praw dokładając przy tym należytej staranności, aby chronić się przed skutkami ewentualnej nieznajomości przepisów prawa. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (LEX nr 9595, OSNC 1994/9/181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami." Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 – (LEX nr 467043, publ. OTK-A 2008/10/178, Dz.U.2008/229/1539) "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej." Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że każdy obywatel, w tym i funkcjonariusz policji nie może zostać pozbawiony prawa do obrony swoich interesów. Nie jest bowiem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Wskazane powyższej przepisy nakładają na organy państwa obowiązek przestrzegania w postępowaniu zasady praworządności i gwarantują stronie prawo jej czynnego udziału. W konsekwencji, nie uprawnione jest działanie organów, które w sposób oczywisty narusza powyższe zasady. Opiniowanie policjanta ma na celu motywowanie go do sprawnego wykonywania zadań i czynności służbowych, ustalanie przydatności zarówno na danym stanowisku, jak i generalnie do służby, wyłanianie najlepszych kandydatów do mianowania lub powołania na wyższe stanowisko służbowe oraz na wyższy stopień policyjny. Umożliwia ono podstawę do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, a tym samym rzutuje na sytuację prawną tego funkcjonariusza. Wydanie opinii służbowej jest sprawą osobową z zakresu stosunku służbowego funkcjonariusza policji i stanowi realizację wynikających z treści stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariusza, a tym samym, wobec braku przepisu zakazującego stosowania w tym zakresie przepisów K.p.a. nie można odmówić profesjonalnemu pełnomocnikowi funkcjonariusza udziału w tym postępowaniu. Reasumując, stwierdzić należy, iż wydanie przez organy Policji I i II instancji decyzji - rozkazu personalnego o obniżenia dodatku służbowego, w oparciu o nieostateczną opinię służbową, uzasadniało uchylenie tych aktów, jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji. Nadto działając na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszych czynności organu wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do rozpoznania odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącego od opinii służbowej z dnia 11 maja 2011 r. i wydania w tej kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia.