II SA/Op 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. oraz M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie rozpatrzenia skargi na czynności burmistrza postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 11 lipca 2016 r. J. M. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o przyznanie prawa pomocy w celu wniesienia skargi na m.in. uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...], w sprawie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie dnia 11 maja 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. M. ustanowionej kuratorem dla podopiecznego M. M. na czynności Burmistrza Nysy. Postanowieniem z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt II SO/Op 29/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił przyznania prawa pomocy z powodu oczywistej bezzasadności skargi, argumentując, że wskazana we wniosku uchwała, będąca odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnoszonego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466, z późn. zm.), nie stanowi przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OZ 2049/16, oddalił zażalenie M. M., reprezentowanego przez kuratora J. M., na powyższe postanowienie, podzielając pogląd, że uchwały stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, podobnie jak takiej kontroli nie podlegają uchwały wydane na skutek skierowanej do organu skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a. W piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., wniesionym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. M. wskazała, że zaskarża m.in. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r. Skarżąca podała, że działa w imieniu własnym oraz syna M. M. oraz wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wyjaśniła, że termin ten uległ przekroczeniu "z powodu czynności procesowych zakończonych postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OZ 2049/16", które zostało jej doręczone w dniu 13 stycznia 2017 r., a zaskarżona uchwała jest pozbawiona pouczenia. W odpowiedzi na skargę J. M. i M. M. z dnia 20 stycznia 2017 r., przesłaną przez tut. Sąd do Burmistrza Nysy, organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 tej ustawy spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie. Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której skarga została niesiona na uchwałę podjętą w wyniku wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia spowodowanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na czynności Burmistrza Nysy. Stosownie do art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101a ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Treść powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi na uchwały z zakresu administracji publicznej, niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem oraz czynności prawne lub faktyczne organu gminy, których podejmowanie narusza prawa osób trzecich. Natomiast uchwała rady gminy stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż ma ona charakter procesowy - jest jedynie elementem procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Uchwała ta stanowi wyłącznie spełnienie określonych w tym przepisie wymogów formalnych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym jednoznacznie podkreśla się również, że skargę do sądu można wnieść się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą (por. postanowienie NSA z 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16 i z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1770/08, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zauważyć należy, że zaskarżona uchwała jest wynikiem postępowania wszczętego na skutek skargi wniesionej przez J. M. do Rady Miejskiej w Nysie na czynności Burmistrza Nysy w zakresie udzielenia informacji o kosztach leczenia M. M. oraz zaniedbania i nienależytego wykonania zadań przez właściwe organy i przez ich pracowników, naruszenia praworządności i interesów strony, a także przewlekłego i biurokratycznego załatwiania spraw, która to skarga została rozstrzygnięta przez Radę uchwałą Nr [...] z dnia 11 maja 2016 r. Ostatnio wymieniona skarga na działalność Burmistrza Nysy stanowi tzw. skargę powszechną, jaką strona niezadowolona z działania organu może wnieść na zasadzie przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., zatytułowanego "Skargi i wnioski". Przedmiotem skargi powszechnej może być bowiem w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). W postępowaniu skargowym, rozpatrywanym w trybie Działu VIII K.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, a jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze oraz o sposobie załatwienia skargi. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu w świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w sprawach skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII K.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11 oraz postanowienia NSA: z 18 stycznia 2017 r., I OZ 2049/16; z 14 października 2016 r., I OSK 2091/16; z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 15 maja 2009 r., I OZ 520/09; z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego nie może być również kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (por. NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1032/16, powołana strona internetowa). W realiach rozpoznawanej sprawy na możliwość zastosowania trybu zaskarżania uchwał uregulowanego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma wpływu fakt, że zaskarżona uchwała z dnia 1 lipca 2016 r. została wydana przez Radę Miejską w Nysie w odpowiedzi na złożoną przez J. M. skargę, określoną jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", wywołanego - jej zdaniem - uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 11 maja 2016 r. Uchwały te dotyczą bowiem rozstrzygnięcia przez Radę Miejską w Nysie skargi na działalność Burmistrza Nysy, czyli - jak już wyjaśniono wyżej - skargi powszechnej. W świetle przedstawionych okoliczności i rozważań prawnych należało uznać, że skarga J. M. i M. M. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2016 r., jest skargą złożoną na czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić zatem trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi strona czyni akt niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że w sytuacji, gdy skarga okazała się niedopuszczalna, wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia jest bezprzedmiotowy i nie podlega rozpoznaniu przez Sąd. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.