II SA/Op 132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku i ustalenia sposobu użytkowania oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 stycznia 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 17 września 2013 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie obowiązków nałożonych na A.S. - własną decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...], uzupełnioną postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r., nr [...], oraz ustalającą sposób użytkowania pomieszczeń nr 1 i 7 w budynku mieszkalno-użytkowym przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania oraz legalności wykonanych robót budowlanych w byłych obiektach inwentarskich oraz części stodoły, położonych w [...], wydano w dniu 3 lipca 2008 r. decyzję nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia na A.S. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w sprawie samowolnej zmiany użytkowania części mieszkalno-użytkowej budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia 30 września 2008 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Po zaskarżeniu decyzji organu odwoławczego – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08 uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji, ponadto orzekł o uchyleniu postanowienia OWINB z dnia 17 stycznia 2008 r., nr [...], i poprzedzającego postanowienia PINB w powiecie nyskim z 30 października 2007 r., nr [...], dotyczącego nałożenia na A.S. obowiązku przedłożenia oceny technicznej ww. obiektu, a także orzekł o uchyleniu decyzji PINB w powiecie nyskim z dnia 23 października 2007 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo w rozpatrywanej sprawie zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., jednakże nie podjęto wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym pełnego zakresu przeprowadzonych robót budowlanych i ich oceny, co do wymogów formalnoprawnych oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu należy ustalić zakres ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów i wykonania robót budowlanych bez pozwolenia przez Miejski Zespół [...] Szkół w [...], ponieważ bez ustalenia tej okoliczności nie można powiedzieć czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez kolejnych właścicieli. Jednocześnie Sąd uznał, że należy uzupełnić materiał dowodowy o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, sporządzoną po uprzednich oględzinach obiektu, tak aby dokonać ustalenia pełnego zakresu objętych sporem robót budowlanych. W ponownym postępowaniu, opierając się o opinię biegłego sądowego inż. J. K. oraz mając na uwadze uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w Prudniku z dnia 11 stycznia 2007 r., w sprawie sygn. akt [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim ustalił, że do chwili przejęcia przez Urząd Miasta i Gminy w Głuchołazach w styczniu 1975 r. - działka i zabudowania (budynek mieszkalny, stodoła, stajnia i chlew) tworzyły zorganizowane gospodarstwo rolne. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Głuchołazy z dniem 1 stycznia 1977 r. utworzona została Grupa Remontowo-Budowlana przy Miejskim Zespole [...] Szkół w [...]. Utworzona jednostka otrzymała na swoją siedzibę część budynków byłego gospodarstwa rolnego (stodoła, stajnia i chlew) usytuowanego w [...] przy ul. [...]. Po likwidacji Grupy Remontowo-Budowlanej w październiku 1990 r., zabudowania zostały przeznaczone przez Gminę do zbycia jako obiekt biurowo-warsztatowy. W dniu 24 kwietnia 1992 r. Gmina Głuchołazy oddała w użytkowanie wieczyste działki nr A i B oraz sprzedała budynek biurowo-warsztatowy, murowany, kryty papą o ogólnej powierzchni użytkowej 685 m². W roku 2001 dokonano podziału geodezyjnego dawnego kompleksu zabudowań inwentarskich. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr C, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Według operatu podział został przeprowadzony przez środek ścian, spełniających warunki oddzielenia przeciwpożarowego na całej wysokości budynku. W wyniku podziału wyodrębniono dwa obiekty, a następnie przeniesiono własność zabudowanej działki D na A. i Z. K. Na podstawie powyższych ustaleń PINB w powiecie nyskim stwierdził, że po przeniesieniu w 1996 r. własności zabudowań przez E. i M. B. na A. S., wykonano roboty budowlane obejmujące wyodrębnienie pomieszczenia WC w pomieszczeniu na materiały budowlane, z drugiego pomieszczenia garażowego wyodrębniono pomieszczenie warsztatowe i pomieszczenie magazynowe na felgi i opony. W pomieszczeniu warsztatowym wykonano kanał oraz zamontowano podnośnik hydrauliczny. Z części stodoły wyodrębniono obłożone od wewnątrz blachą pomieszczenie magazynowe na opony. Organ ustalił, że A.S. prowadzi działalności gospodarczą w pomieszczeniu z podnośnikiem hydraulicznym i wyważarką, z brama wjazdową od strony frontowej. Część mieszkalna, położona na piętrze budynku, składająca się z trzech pokoi, korytarza, łazienki i pomieszczenia gospodarczego, powstała na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 marca 1997 r. Pozostałe pomieszczenia na piętrze pełnią funkcję strychu. Organ dodał, że klatka schodowa obsługująca część mieszkalną budynku została wybudowana przez E. i M. B. w latach 1992-1993 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbudowa nie stanowi niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia. W toku postępowania, po wyroku WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., PINB w powiecie nyskim przeprowadzał oględziny przedmiotowego obiektu (26 października 2009 r., 13 września 2010 r., 29 marca 2011 r. oraz 11 kwietnia 2011 r.), w toku których stwierdzono, że obecnie A.S. użytkuje pomieszczenie nr 1 jako warsztat wymiany opon oraz pomieszczenie nr 7 jako magazyn opon. Organ dokonał także pomiarów pomieszczeń budynku. W ocenie PINB, doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż budynki inwentarskie zostały przeznaczone na pobyt ludzi, wydzielono z nich pomieszczenia socjalno-biurowe, warsztatowo-magazynowe, zmianie uległ układ obciążeń stropu w budynku socjalno-biurowym, zmienione zostały warunki higieniczno-sanitarne i pożarowe. Następnie, po 1992 r. została wykonana przebudowa dachów poszczególnych obiektów z dwuspadowych na jednospadowe, w pomieszczeniu magazynowym wykonano betonową posadzkę oraz wydzielono kotłownię. Organ wyjaśnił, że po nabyciu obiektu przez A.S. w 1996 r. wykonano pomieszczenie WC, w parterze dawnej części magazynowej, przegrody w części warsztatowej, w wyniku czego powstały dwa pomieszczenia. Ponadto zostały wykonane schody prowadzące z pomieszczenia gospodarczo-magazynowego na poddasze. Organ ustalił też, że zostały wykonane dwa otwory okienne oraz zaznaczył, że A.S. prowadzi działalność w pomieszczeniu warsztatowym z podnośnikiem hydraulicznym, a pozostałe pomieszczenia mają być użytkowane jako gospodarcze i garażowe. Na podstawie protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w dniu 26 maja 2008 r., PINB przyjął, że uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności (serwis ogumienia i drobne usługi naprawcze) nie wykraczają poza obręb budynku. W dniu 22 stycznia 2013 r. do PINB w powiecie nyskim wpłynęła ocena techniczna budynku mieszkalno-użytkowego położonego w [...] przy ul. [...], określająca stan tego budynku jako dobry. Dodatkowo autor opracowania zalecał przeznaczenie na warsztat pomieszczenie nr 1 o powierzchni 4,52 m² oraz pomieszczenie nr 7 o powierzchni 16,53 m². Dodał, że w pomieszczeniu nr 1 należy zamurować otwory zgodnie z załączonym rysunkiem, dokonać naprawy i wymiany części instalacji elektrycznej, zainstalować wentylator wyciągowy o wydajności 1350 m³, zainstalować piec elektryczny akumulacyjny o mocy 5,0 kW, a między pomieszczeniami nr 1 i 7 zamontować drzwi o odporności ogniowej EI30. W pomieszczeniu nr 7 należy zamurować otwór drzwiowy oraz zamontować wentylator wyciągowy o wydajności 350 m³. Decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego nałożył na A.S. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez zamurowanie otworów drzwiowych w pomieszczeniu warsztatowym o powierzchni 40,52 m² od strony południowej oraz północnej (za wyjątkiem otworu stanowiącego komunikację z pomieszczeniem magazynowym o powierzchni 16,53 m²), doprowadzenie instalacji elektrycznej pomieszczenia warsztatowego do stanu gwarantującego jego bezpieczne użytkowanie, wyposażenie pomieszczenia warsztatowego w instalację grzewczą, zamontowanie w pomieszczeniu magazynowym wentylatora dachowego o wydajności 1350 m³/h, zamurowanie w pomieszczeniu magazynowym otworu drzwiowego od strony północnej, doprowadzenie ściany pomieszczenia gospodarczego (o powierzchni 43,56 m²) od strony budynku oznaczonego numerem ewidencyjnym 3156h do funkcji oddzielenia pożarowego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego o grubości 35 cm. Przedstawiona decyzja wyznaczała termin wykonania nałożonych obowiązków - na dzień 31 lipca 2013 r. Postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim uzupełnił własną decyzję o załącznik graficzny w postaci rzutu parteru, na którym uwidoczniony został częściowy zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych oraz docelowy układ funkcjonalny tej części budynku. A.S., pismem z dnia 12 lipca 2013 r., zawiadomił organ o zakończeniu przystosowania przedmiotowego budynku, dołączając kopie faktur na zakup materiałów budowlanych, protokół kontroli przewodów wentylacyjnych oraz protokół pomiarów ochrony przeciwporażeniowej instalacji elektrycznej. W dniu 30 sierpnia 2013 r. organ przeprowadził oględziny w celu zbadania realizacji nakazu zawartego w decyzji z 19 lutego 2013 r. i ustalił, że w pomieszczeniu warsztatowym zamurowano otwór drzwiowy, stanowiący komunikację z pomieszczeniem nr 6. W otworze drzwiowym łączącym warsztat z pomieszczeniem nr 4 zamontowano drzwi o odporności ogniowej EI30, podobnie w otworze drzwiowym łączącym warsztat z pomieszczeniem nr 7. W pomieszczeniu warsztatowym umieszczono grzejnik elektryczny olejowy. W pomieszczeniach nr 1 i 7 zainstalowano wentylatory o wymaganej wydajności. W pomieszczeniu magazynowym zamurowano otwór drzwiowy od strony północnej, natomiast w pomieszczeniu gospodarczym doprowadzono ścianę do funkcji oddzielenia pożarowego. Decyzją z dnia 17 września 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia 9 lutego 2013 r., nr [...] i uzupełnioną postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r., nr [...]. Ponadto organ ustalił sposób użytkowania pomieszczeń oznaczonych, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, numerami 1 i 7, jako warsztat mechaniki samochodowej z serwisem ogumienia, jednostanowiskowy z samozatrudnieniem właściciela. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie oględzin stwierdził, że inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, co stanowiło przesłankę wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania – B. i A. S., podnosząc, że w ich ocenie, decyzja wkrótce po uprawomocnieniu się będzie łamana. Zdaniem odwołujących, pomieszczenie określone jako gospodarcze w rzeczywistości pełnią rolę komory lakierniczej, zaś otwory w elewacji zachodniej posiadają inne wymiary niż wskazane w załączniku graficznym do decyzji. Organ odwoławczy opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] z dnia 9 stycznia 2014 r., stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w nim wywiedzionych. W pierwszej kolejności OWINB wskazał, że w omawianej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim prowadził postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania byłych obiektów inwentarskich na warsztat mechaniki pojazdowej oraz legalności robót budowlanych wykonanych w tych obiektach. Zaznaczył, że organ pierwszej instancji zastosował przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przez wyjściem z życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego sprzed 31 maja 2004 r. Powtórzył organ, że ocena ta została zaakceptowana w wydanym wcześniej w sprawie, wiążącym organ, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08. Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, jednocześnie na podstawie ust. 3 przywołanego przepisu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego. Podał, że w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przeprowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego postępowanie może co do zasady zakończyć się jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego; 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania; 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ, po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 2 i 3 wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor działając na podstawie art. 51 ust. 1 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia 19 lutego 2013 r., co oznacza, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła na gruncie obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem według organu odwoławczego, przepisy te nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. OWINB zaakcentował, że z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie przed dniem 31 maja 200 4 r., zastosowanie mają obowiązujące przed tą datą przepisy, które nie przewidywały możliwości wydania decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku. W konsekwencji, organ odwoławczy przyjął, że orzeczenie organu I instancji zostało wydane na podstawie przepisów niemających zastosowania w rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy dowodził, powołując się na ustalenia protokołu oględzin z dnia 30 sierpnia 203 r., że w rozpatrywanym stanie faktycznym inwestor zrealizował nakaz zawarty w decyzji z dnia 19 lutego 2013 r., nr [...], poprzez zamurowanie otworu drzwiowego w pomieszczeniu warsztatowym, stanowiącym komunikację z pomieszczeniem nr 6, zamontowanie drzwi o odporności ogniowej EI30 w otworze drzwiowym łączącym pomieszczenie warsztatowe z pomieszczeniem nr 4 oraz w otworze drzwiowym łączącym warsztat z pomieszczeniem nr 7, umieszczenie grzejników w pomieszczeniu warsztatowym, instalację wentylatorów w pomieszczeniach nr 1 i 7, zamurowanie w pomieszczeniu magazynowym otworu drzwiowego od strony północnej, a w pomieszczeniu gospodarczym doprowadzenie ściany do funkcji oddzielenia pożarowego. Nadmienił równocześnie, że otwór drzwiowy pomiędzy pomieszczeniem nr 1 i 4 nie został zamurowany lecz zamontowano w nim drzwi o odporności ogniowej EI30. Wobec powyższego, OWINB nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że takie działanie inwestora należało uznać za wykonanie nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy argumentował, że po wydaniu decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zależności od stanu faktycznego, organ I instancji może wydać decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 3) lub w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu stanu poprzedniego. Poprzez wykonanie nałożonych obowiązków, w ocenie organu odwoławczego, należy uznać wykonanie ich w całości, w pełnym zakresie określonym w ostatecznej decyzji administracyjnej, bowiem przepisy Prawa budowanego nie przewidują możliwości częściowego wykonania nałożonych obowiązków bądź wykonania ich w sposób inny niż określony w treści decyzji, jak i nie przewidują możliwości stwierdzenia częściowego wykonania obowiązków. Organ wyraził pogląd, że jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą nastąpić jedynie na skutek zmiany decyzji w trybie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie do takiej zmiany nie doszło, dlatego inwestor obowiązany był do wykonania całości obowiązków nałożonych w decyzji organu pierwszej instancji. Niewykonanie zamurowania otworu drzwiowego, łączącego pomieszczenia nr 1 i 4 (zainstalowanie w tym miejscu drzwi o odpowiedniej klasie odporności pożarowej), nie spowodowało realizacji nakazu z decyzji PINB z dnia 19 lutego 2013 r. W ocenie organu, wstawienie w otwór drzwi o wysokiej odporności pożarowej nie jest równoznaczne z zamurowaniem otworu drzwiowego, ponieważ drzwi o takiej odporności na ogień zapewniają bezpieczeństwo pożarowe tylko wtedy, gdy pozostają zamknięte. Z tej przyczyny, organ odwoławczy, nie mógł przyjąć, że inwestor zapewnił bezpieczeństwo pożarowe w inny sposób i tym samym wypełnił nałożony obowiązek. Zgodził się organ, że wstawienie drzwi przeciwpożarowych zamiast zamurowania mogło być dogodniejsze dla inwestora, lecz z tego powodu nie mógł uznać, że wszystkie nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane w całości. Tym samym zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W skardze do Sądu A.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że nietrafne jest stanowisko Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż inwestor wstawiając ognioodporne drzwi pomiędzy pomieszczeniami nr 1 i 4, zamiast zamurowania otworu drzwiowego, nie wykonał nałożonego na niego obowiązku w całości, a jedynie częściowo. Podniósł, że zamontowanie ww. drzwi nie jest częściowym lecz innym sposobem wykonania obowiązku oddzielenia pożarowego pomieszczeń nr 1 i 4 w celu zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dlatego też nie godził się z oparciem przez OWINB rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu decyzji z dnia 19 lutego 2013 r., pomijając cel nałożony tą decyzją. Wyjaśnił skarżący,że wstawienie ww. drzwi zostało poprzedzone uzgodnieniem z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w jego siedzibie podczas spotkania z autorem oceny technicznej obiektu. Na spotkaniu tym Powiatowy Inspektor zaaprobował rozwiązanie przedstawione przez inwestora o montażu drzwi ogniotrwałych zamiast zamurowania otworu. Wywodził skarżący, że okoliczność, iż temu uzgodnieniu nie towarzyszyła zmiana decyzji z 19 lutego 2013 r. nie zmienia faktu, że zamontowanie przedmiotowych drzwi było w istocie rzeczy wykonaniem decyzji organu nadzoru budowlanego. Stosując się do powyższych uzgodnień inwestor działał w zaufaniu do organów nadzoru budowlanego, od którego otrzymał zapewnienie, że jeżeli zamontuje ww. drzwi i wykonane pozostałe roboty wymienione w decyzji z dnia 19 lutego 2013 r., to postępowanie prowadzone przez organ zostanie definitywnie zakończone. Skarżący nie godził się ze stwierdzeniem, że zamontowane przez niego drzwi nie zapewniają bezpieczeństwa pożarowego. Dodał, że stanowisko organu odwoławczego cechuje wewnętrzna sprzeczność, skoro raz organ ten stwierdził, że zamontowanie ognioodpornych drzwi zamiast zamurowania stosownego otworu oznacza, że decyzja organu I instancji z dnia 19 lutego 2013 r. nie została wykonana. Zaś z drugiej strony organ ten przyznaje, że w gruncie rzeczy decyzja ta została jednak wykonana, oceniając, czy zamontowane drzwi zapewnią bezpieczeństwo pożarowe w inny sposób, niż poprzez zamurowanie otworu drzwiowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania w dniu 5 maja 2014 r. złożyli pismo procesowe, do którego dołączyli odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 353/13, jako dowód istotny w niniejszej sprawie dla oceny prawidłowości działania organów nadzoru budowlanego w obszarze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z samowolą budowlaną dokonaną przez skarżącego w budynku mieszkalno-użytkowym przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej skargi, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu na dzień jej wydawania stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znalazły się błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Równocześnie podkreślić należy, że działania organów podejmowane w sprawie związanej ze zmianą sposobu użytkowania oraz legalnością wykonanych robót budowlanych w byłych obiektach inwentarskich oraz części stodoły, położonych w [...] przy ul. [...], były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08. W związku z powyższym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wyjaśnić przyjdzie, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. W przywołanym wyroku z dnia 22 maja 2009 r. Sąd stwierdził, iż prawidłowo organy nadzoru wskazały przepisy Prawa budowlanego mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. W tym czasie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepisu art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego do którego odsyłał wymieniony przepis, dotyczyła trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Pierwszy przypadek dotyczył robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ jest obowiązany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończyła postępowanie naprawcze (vide: art. 51 ust. 1 pkt 1). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczył robót budowlanych podlegających legalizacji, gdy okaże się w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, iż jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (por. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Trzeci przypadek, o ocenie Sądu, niemający zastosowania w rozstrzyganej sprawie (por. art. 51 ust. 1 pkt 3). Konsekwencją takiej przedstawionej procedury było wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującej możliwość legalizacji lub jej brak, w razie naruszenia obowiązujących przepisów zwłaszcza miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oraz szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Następnie, jeżeli możliwość legalizacji istniała, organ miał obowiązek w pierwszym rzędzie przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem. Wykonane roboty jak i związana z nimi dokumentacja winny w efekcie znajdować się w takim stanie, jaki mógłby uzasadniać wydanie pozwolenia na budowę. Po stwierdzeniu stanu samowoli organ nadzoru powinien podjąć czynności zorientowane na zalegalizowanie robót. Jeśli organ prowadzący postępowanie uznał, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa. W rozpatrywanym stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego uznał, że istnieje prawna możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych i zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania spornego obiektu, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia 19 lutego 2013 r., nakładającej na A.S., jako właściciela obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr C, obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, określającej szczegółowo czynności, które należy wykonać. W tym miejscu należy wskazać, że przepis art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., który po myśli art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego pozwalał na legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego miał następujące brzmienie: 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub 3) nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. Inwestor zawiadamia właściwy organ o wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, i występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. 3. Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepisy art. 35, z wyjątkiem przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się odpowiednio. 4. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z powyższego wynika, że przedstawiona regulacja nie pozwalała na wydanie rozstrzygnięcia o treści wskazanej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 września 2013 r. Dopiero bowiem nowelizacja Prawa budowlanego, dokonana cytowaną wyżej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., nadała przepisowi art. 51 ust. 3 taką treść normatywną, która pozwala na stwierdzenie decyzją organu nadzoru budowlanego wykonanie obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją wydaną w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, obowiązujący od 31 maja 2004 r. przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że: Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stąd nie można zaakceptować rozstrzygnięcia opartego na normach Prawa budowlanego obowiązującego w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy przedmiotowej sprawie związanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego należało odpowiednio zastosować, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2009 r., art. 50 i 51 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Okoliczność ta determinuje z kolei, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zaakcentować przyjdzie, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Zmieniając we własnym zakresie, tj. bez uprzedniego stanowiska organu niższej instancji, kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako czynności podlegających ocenie w świetle przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego według jego obowiązywania na dzień wydania decyzji przez PINB w powiecie nyskim (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), organ odwoławczy wyszedłby poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny. Tym samym pozbawiłby inwestora prawa do jednej instancji, co przesądziło o konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Postępowanie administracyjne jest wszak dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Z uwagi na charakter kasacyjny zaskarżonej decyzji, Sąd nie odniósł się do kwestii merytorycznych, a więc oceny, czy w dalszym ciągu pozostaje sprzeczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, w jakim zakresie został wykony obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 19 lutego 2013 r. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.