II SA/Op 134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wymeldowania oddala skargę. Decyzją z dnia 9 września 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola orzekł o wymeldowaniu K. R. z pobytu stałego przy ul. [...] w [...]. Kierowana do strony przesyłka pocztowa zawierająca ww. decyzję została zwrócona do organu w dniu 26 września 2014 r., jako niepodjęta w terminie. Odwołanie od tej decyzji, datowane na dzień 21 grudnia 2015 r., zostało złożone osobiście przez K. R. w Urzędzie Miasta Opola w tym samym dniu, co wynika z zamieszczonej na odwołaniu daty prezentaty wpływu zamieszczonej na odwołaniu. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - zwanej dalej K.p.a.), Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że decyzja z dnia 9 września 2014 r., została doręczona K. R. w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Przesyłka zawierająca kwestionowany akt administracyjny była awizowana w dniach 11 i 19 września 2014 r., a następnie, w związku z brakiem jej podjęcia przez stronę, została zwrócona do Urzędu Miasta Opola w dniu 26 września 2014 r. Powołując się na art. 44 K.p.a. organ wywiódł, że pierwsze awizowanie przesyłki pocztowej zawierającej zaskarżoną decyzję (zawiadomienie o pozostawieniu jej w placówce pocztowej w celu odebrania) miało miejsce 11 września 2014 r. Z kolei 14-dniowy okres, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a. upłynął w dniu 25 września 2014 r., zatem w tym dniu nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji organu pierwszej instancji. Bieg zaś 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania rozpoczął się 26 września 2014 r. i upływał z dniem 9 października 2014 r. Wobec tego K. R., odwołując się od powyższej decyzji w dniu 21 grudnia 2015 r. uchybił terminowi do jego wniesienia. Końcowo organ odnotował, że odwołujący nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie zawarł takiej prośby w odwołaniu. W skardze na powyższe postanowienie K. R. domagał się przywrócenia zameldowania w mieszkaniu, na które posiada status prawny. Ponadto poinformował, że nie jest uciążliwym lokatorem. Obecnie pozostaje na emeryturze i nie ma gdzie się zameldować. Odnotował, że nie mógł wskazać osoby zaufanej do odbioru przesyłek od operatora, zaś wpisane paragrafy i numery ustaw (w domyśle wymienione w decyzji - dopisek Sądu) nic mu nie wyjaśniają. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu 17 lutego 2016 r. skarżący, załączając plik dokumentów, złożył wniosek o uzupełnienie akt sprawy, a w dniu 11 marca 2016 r. wniosek o przyznanie mu prawa pomocy. Pismem z dnia 23 lutego 2016 r. do złożonej przez skarżącego skargi ustosunkowała się była żona skarżącego M. R. Postanowieniem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 134/16, referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił mu adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w tym kończące postępowanie. Po myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 533). Dlatego też każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia tego uchybienia przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. i nie jest to zależne od swobodnego uznania organu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia daty doręczenia K. R. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 września 2014 r. Wojewoda Opolski przeprowadził postępowanie wyjaśniające, pozwalające na ustalenie, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 25 września 2014 r. w tzw. trybie zastępczym, określonym w art. 44 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie właściwe - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie zastępcze - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, po myśli art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 K.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 K.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 K.p.a.). Przytoczony przepis reguluje doręczenie nazywane zastępczym i powoduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, wydając w sprawie zaskarżone postanowienie prawidłowo uznał, że doręczenie decyzji K. R. było zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Poczta przechowywała przesyłkę w swojej placówce przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy w dniu 11 września 2014 r. i drugi w dniu 19 września 2014 r. Ponadto doręczyciel odnotował, że wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i braku osoby, która podjęłaby się mu ją oddać, zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W ocenie Sądu, za prawidłowe należało również uznać przedstawione przez Wojewodę Opolskiego wyliczenie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wykazano już wyżej, że za datę doręczenia decyzji skarżącemu należało przyjąć 25 września 2014 r. Fakt skutecznego doręczenia stronie decyzji w trybie zastępczym uruchomił bieg terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., przy czym termin ten rozpoczął bieg w dniu następnym po doręczeniu rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do treści art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z tych względów czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia orzeczenia skarżącemu, rozpoczął bieg w dniu 26 września 2014 r. i upłynął z końcem dnia 9 października 2014 r. (czwartek). Z materiału dokumentacyjnego sprawy, a mianowicie z daty prezentaty zamieszczonej na odwołaniu wynika jednoznacznie, że odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżącego w Urzędzie Miasta Opola w dniu 21 grudnia 2015 r. Konsekwencją ustalenia powyższej daty jest zatem stwierdzenie, że wniesienie odwołania zostało dokonane z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Jednocześnie odnotować trzeba, że skarżący nie zwracał się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a., przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanego, dlatego organ nie może w tym zakresie działać z urzędu. Końcowo wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem kontroli Sądu było jedynie postanowienie Wojewody Opolskiego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (rozstrzygnięcie procesowe), a tym samym Sąd nie mógł merytorycznie odnieść się do argumentacji podniesionej w skardze, która zmierzała do zakwestionowania podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 9 września 2014 r. Również Wojewoda Opolski nie był upoważniony do oceny merytorycznej wskazanej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.