II SA/Op 135/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej oddala skargę. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. zawiadomił w dniu 19.04.2004r. W. i Z. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 64 § 1 KPA, w związku z wejściem w życie z dniem 1.05.2004r. ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej i wygaśnięciu z tym dniem na podstawie art. 149 ust. 1 w/w ustawy decyzji z dnia 9.11.2001r. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał miesięczna pomoc pieniężną w wysokości 60 % kwoty będącej podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej tj. w kwocie 972,60 zł, rodzinie zastępczej Z. i W. G., począwszy od dnia 1 maja 2004r., aż do dnia uzyskania przez dziecko pełnoletniości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. G. kwestionując fakt zmniejszenia z niewiadomej przyczyny otrzymywanej pomocy z 80 % kwoty 1621 zł do 60 % tej kwoty. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 maja 2004r. ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i brzmieniem przepisu art. 149 ust. 1 tej ustawy wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 29.11.1990r. Pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej reguluje art. 78 ust. 1 – 4 ustawy z 12.03.2004r. o pomocy społecznej. Podstawą ustalenia pomocy pieniężnej jest kwota 1621 zł, natomiast starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. Starosta udziela pomocy pieniężnej uwzględniając wiek dziecka, stan zdrowia dziecka, niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich – w wysokości wyższej lecz nie przekraczającej 80 % podstawy, pomniejszoną o kwotę 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 159 ustawy o pomocy społecznej z 12.03.2004r. zachowują moc dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 29.11.1990r. o pomocy społecznej do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie nowej ustawy. W chwili wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29.09.2001r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 120, poz. 1284) określając zasady, kryteria oraz wysokość miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Wysokość pomocy w przypadku dziecka w wieku 7 – 18 lat otrzymującego zasiłek pielęgnacyjny wynosi 60 % kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wysokości pomocy pieniężnej, przy czym w razie, gdy dziecko posiada dochód, m.in. zasiłek pielęgnacyjny, kwotę pomocy pomniejsza się o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka. Organ ustalił, że w rozpatrywanym przypadku D. P. został umieszczony w rodzinie zastępczej Z. i W. G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] ([...]), z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że Z. G. pobiera wraz z emeryturą zasiłek pielęgnacyjny na wnuka D. P. urodzonego dnia 9.05.1989r. przyznany od dnia 31.05.2005r. a organ I instancji przyznał tej rodzinie zastępczej miesięczną pomoc pieniężną w wysokości 60 % kwoty będącej podstawą ustalenia pomocy pieniężnej, co stanowiło kwotę 972,60 zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja organu I instancji oparta była o przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia wykonawczego z 29.09.2001r. w sprawie rodzin zastępczych (§ 15 ust. 1 pkt 3) nie uwzględniała natomiast normy zawartej w t. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie zmniejszenia pomocy pieniężnej o kwotę 50 % dochodu dziecka, do którego zaliczany jest zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w chwili wydawania decyzji przez ten organ obowiązywało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18.10.2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. nr 223, poz. 2344) wydane na podstawie art. 78 ust. 11 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej, w myśl którego zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 32 wysokość pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej wynosi miesięcznie, w przypadku dziecka w wieku od 7 do 18 lat posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym niepełnosprawności – 60 % podstawy pomniejszoną o kwotę 50 % dochodu dziecka. Reasumując organ stwierdził, że również w świetle uregulowań powołanego rozporządzenia z 18.10.2004r. rodzinie zastępczej Z. i W. G. przysługiwać winna pomoc pieniężna w wysokość 60 % podstawy, która powinna być jednak pomniejszona o 50 % zasiłku pielęgnacyjnego, co nie zostało jednak uwzględnione w decyzji organu I instancji. Mając na uwadze przepis art. 139 KPA, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (co nie zostało wykazane w przedmiotowym przypadku) organ II instancji uznał, iż jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że został wraz z żoną ustanowiony rodziną zastępczą terapeutyczną z uwagi na stan zdrowia umieszczonego w niej dziecka D. P. Podniósł, że podopieczny jest dzieckiem niemówiącym, niesłyszącym, niechodzącym, wymagającym wzmożonej opieki przez całą dobę. Podkreślił, że z uwagi na stan zdrowia dziecka w latach 1994-1999r. pobierał pomoc odpowiadającą 100 % przeciętnego uposażenia, jakie obowiązywało w resorcie oświaty, a w latach 1999r. do 2004r. otrzymywał pomoc w wysokości 80 % stawki bazy wyjściowej ustalonej w jej górnym pułapie. Podkreślił, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca, a przyznana pomoc niewystarczająca i nie pozwala na zapewnieniu koniecznych potrzeb bytowych, higienicznych i zdrowotnych dziecka. Wywodził, iż w państwie prawa nie otrzymuje pomocy w takiej wysokości, do jakiej jest uprawniony a osobom zdemoralizowanym udziela się większej pomocy niż osobom dotkniętym przez los. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację, dodatkowo zwracając uwagę, że w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiło umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy z dnia 26.10.1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, której przepisy stosuje się w zakresie zapobiegania i zwalczania demoralizacji w stosunku do osób, które nie ukończyły 18 lat, dlatego też brak było podstaw do przyznania pomocy w wysokości 80 % kwoty 1621 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd zobowiązany jest zatem zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W związku z tym kontroli Sądu nie może podlegać ocena, czy decyzja organu administracji jest trafna z punktu widzenia słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie pomocy pieniężnej udzielanej rodzinom zastępczym jest art. 78 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593). Podkreślić należy, że przyjęcie ustawy marcowej wymusiło konieczność wprowadzenie unormowań przejściowych, które pozwoliłyby na płynne przejście z systemu pomocy społecznej funkcjonującego do 30 kwietnia 2004 roku. Przyjęte przepisy przejściowe regulują kilka zagadnień procesowych, wśród nich można wyróżnić wygaśnięcie decyzji wydanych na podstawie ustawy z 29.11.1990r., o pomocy społecznej stosownie do postanowień art. 149 ust. 1 ustawy. W przypadku przyjęcia stosownie do cyt. przepisu zawierającego rozwiązanie uznające, że dotychczasowe decyzje z zakresu pomocy społecznej wygasają z mocy prawa, organy administracji pierwszej instancji, które je wydały zobligowane były do poinformowania osób zainteresowanych o tym fakcie, jak również winny były uruchomić z urzędu postępowanie, w tych przypadkach, w których osobom uprawnionym przysługiwałoby w oparciu o nowe regulacje świadczenie z pomocy społecznej. Taki tryb postępowania został zastosowany przez organy w niniejszym przypadku. Nie budzi wątpliwości w rozstrzyganej sprawie, że Z. i W. G. stanowią rodzinę zastępczą dla wnuka D. P., i że ich podopieczny jest zaliczony do osób niepełnosprawnych od urodzenia, wymagającej stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, pozostaje w przedziale wieku od 7 do 18 lat. Zgodnie z art. 78 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004r. rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka, podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1621 zł zwana przez ustawodawcę podstawą. Przepis ust. 3 art. 78 zobowiązał starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej do udzielenia tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej niż 10 podstawy. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej uwzględniając : - wiek dziecka - stan zdrowia dziecka- niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich – w wysokości wyższej niż określona w ust. 3, lecz nie przekraczającej 80 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 podstawy (ust. 4). Cytowany przepis art. 78 ustawy o pomocy społecznej w ust. 11 zawiera jednocześnie delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wysokości oraz szczegółowych warunków przyznania pomocy pieniężnej, o której mowa w ust. 3 i 4. Trafnie organ odwoławczy przyjął, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie mają przepisy wykonawcze wydane do ustawy z 2004r. o pomocy społecznej w formie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18.10.2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344). W § 9 powołanego rozporządzenia ustalono wysokość pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych biorąc pod uwagę wskazania ustawowe tzn. wiek dziecka, przewidując wysokość tej pomocy w trzech przedziałach wiekowych, stan zdrowia – uzależniając wysokość pomocy od posiadania orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także niedostosowanie społeczne dziecka określając wysokość tej pomocy w zwiększonej wysokości (80 % podstawy) jeżeli dziecko posiadające orzeczenie o niepełnosprawności zostało umieszczone w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy z 26.10.1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Jednocześnie stosownie do przepisu ust. 2 § 9 cyt, rozporządzenia jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej posiada dochód, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy (między innymi zasiłek pielęgnacyjny), kwotę pomocy pieniężnej ustalona na podstawie ust. 1 pomniejsza się o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, z tym, że pomoc pieniężna nie może być niższa niż 20 % tej podstawy. Określona w rozporządzeniu wykonawczym wysokość pomocy pieniężnej należnej rodzinom zastępczym nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej do jej określenia i jest wyższa niż ustawowa stawka tej pomocy wskazana w art. 78 ust. 3 ustawy – 40 % podstawy. Mając na uwadze treść powyżej przedstawionych przepisów prawa, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o należnej skarżącemu wysokości pomocy dla rodziny zastępczej. Równocześnie Sąd uznał za trafny wywód organu II instancji, iż wysokość tej pomocy w przedmiotowym przypadku winna być pomniejszona o 50 % otrzymywanego przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego na wnuka D. P., jednakże wobec brzmienia przepisu art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, aby nie wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Sąd administracyjny – powołany jedynie do badania zgodności z prawem decyzji administracyjnych – nie może orzekać na zasadach słuszności czy na zasadach współżycia społecznego, a okoliczności dotyczące trudnych warunków życiowych i materialnych skarżącego, wynikających z poziomu świadczeń całej rodziny i wysokości wydatków, na które powołuje się strona w skardze należą do tej kategorii zarzutów, pozbawionych doniosłości prawnej. Sąd kontrolując legalność aktów administracyjnych wyposażony jest jedynie w uprawnienia kasacyjne, nie zostaje włączony w proces administrowania, nie staje się organem administracyjnym wyższej instancji. Zatem stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja jest zgodna prawem należało orzec jak na wstępie w oparciu o przepis art. 151 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.