II SA/Op 137/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na pismo Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 3 marca 2022 r., nr DZ.9111.1.2022 w przedmiocie zawiadomienia o kontroli gospodarstwa postanawia odrzucić skargę. A. W. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się unieważnienia (uchylenia) skutków pisma Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (zwanego dalej: "organem") z 3 marca 2022 r., nr DZ.9111.1.2022, zawiadamiającego o kontroli gospodarstwa w dniu 21 marca 2022 r. Skarżący zażądał także zbadania czy inspektorzy weterynarii różnych szczebli, mogą zawiadamiać o kontroli tego samego gospodarstwa, na podstawie tych samych przepisów prawnych w sytuacji trwania kontroli wyznaczonej w tym samym okresie czasowym (pismo z dnia 16 lutego 2022 r., znak:[...]). Przedmiotowe pismo organu zostało wydane na podstawie art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i informuje skarżącego, że 21 marca 2022 r. o godz. 10.00 zostanie z urzędu przeprowadzona kontrola gospodarstwa skarżącego w siedzibie stada nr [...] mieszczącego się w Z., przy ul. [...], w zakresie prawidłowości decyzji nr 1 z 16 stycznia 2020 r., wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kędzierzynie-Koźlu, dotyczącej naruszeń w zakresie warunków weterynaryjnych dla prowadzonej działalności nadzorowanej w tym, co do warunków określonych w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków weterynaryjnych, jakie muszą spełniać gospodarstwa w przypadku, gdy zwierzęta lub środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego pochodzące z tych gospodarstw są wprowadzane na rynek (Dz.U. z 2003 r. Nr 168, poz. 1643) oraz w zakresie realizacji obowiązków wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638 z poźn. zm.), ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. z 2021 r. poz. 278), a także ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2021 r. poz. 1542). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na przepisy prawa, które pozwalają organom na prowadzenie kontroli dwutorowo. Organ podniósł w szczególności, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie objętym nadzorem weterynaryjnym, a zatem podlega kontrolom o szczególnym reżimie prawnym, do którego nie stosuje się zakazu przeprowadzania kontroli u przedsiębiorców w jednym czasie, o jakim mowa w art. 54 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) - zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga wskazuje, że istotą sporu w niniejszej sprawie uczyniono legalność pisma Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 3 marca 2022 r., nr DZ.9111.1.2022, zawiadamiającego o kontroli gospodarstwa skarżącego. W tym kontekście, skarżący domaga się unieważnienia (uchylenia) skutków zawiadomienia oraz kwestionuje uprawnienia organów obydwu instancji do przeprowadzania ponownej kontroli jednocześnie. Zauważenia więc wymaga, że kwestia możliwości zaskarżenia wyników kontroli do sądu administracyjnego była przedmiotem wątpliwości w orzecznictwie, ale aktualnie można już mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej (tak: w postanowieniu z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Lu 1/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z nią, wyniki kontroli jako takie co do zasady nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie mają one charakteru samoistnego, lecz stanowią podstawę do podjęcia działań w formach objętych kontrolą sądu, w szczególności w formie decyzji administracyjnej (por. m.in. postanowienie WSA w Warszawie z 5 maja 2004 r. IV SA 3355/02; LEX nr 146730, a także uchwałę NSA z 8 września 2003 r. (OPS 2/03; ONSA 2004/1/5). W takiej sytuacji osoba, która kwestionuje wyniki kontroli może to uczynić nie bezpośrednio, lecz skarżąc decyzję, której przesłankami wydania były wyniki kontroli. Wyniki kontroli mogą podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko w sytuacji, gdy to ich treść bezpośrednio niesie ze sobą określone obowiązki i nie wymagają one skonkretyzowania w drodze odrębnego aktu indywidualnego (decyzji) – por. wyroki NSA z 1 lutego 2005 r. (FSK 1714/04; Finanse Komunalne 2005/12/72) oraz z 17 stycznia 2006 r. (II GSK 202/05; LEX nr 202624). W ten sposób w pełni zachowane zostają gwarancje obrony interesów jednostki wynikające z prawa do sądu, a jednocześnie unika się niebezpieczeństw związanych z dwutorowym zaskarżaniem czynności podejmowanych w ramach tej samej sprawy (oddzielnie wyniki kontroli, oddzielnie wydana na ich podstawie decyzja administracyjna). Wprawdzie przywołane poglądy odnoszą się wprost do zagadnienia dopuszczalności zaskarżenia wyników kontroli, a nie zawiadomienia o niej - co kwestionuje skarżący - to zdaniem Sądu, można je także przywołać przy ocenie dopuszczalności niniejszej skargi, czyli rozważenia dopuszczalności zaskarżenia samego zawiadomienia o planowanej kontroli. Czynność ta bowiem nierozerwalnie łączy się z procesem kontroli i stanowi jej obowiązkowy element, zachowując przy tym jedynie informacyjny charakter. W świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 306), regulujących kwestie kontroli wykonywanej przez tę służbę - pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej oraz osoby wyznaczone na podstawie art. 16 i 18, w zakresie wykonywania czynności, mają m. in. prawo do przeprowadzania kontroli gospodarstw, centrów (organizacji), zakładów, ośrodków, instalacji, urządzeń lub środków transportu (art. 19 ust. 3 pkt 1 ustawy). Mają także prawo do kontrolowania przestrzegania wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym, w tym metod stosowanych do znakowania i identyfikacji zwierząt (art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 19a ustawy, przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. W świetle art. 19f ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Z przywołanych przepisów prawa wynika, że kwestionowane przez skarżącego zawiadomienie o kontroli sporządzone przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej nie miało charakteru samoistnego. Stanowiło natomiast dopiero podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym do kontroli gospodarstwa skarżącego i ostatecznie do wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. Tym samym, przebieg kontroli (w tym zawiadomienie o jej wszczęciu), nie mają charakteru samoistnego, lecz mogą być podstawą innych działań, w tym decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy nie podlegają one kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna i podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka drogi sądowej ochrony interesów prawnych skarżącego, gdyż może on kwestionować przed sądem, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, decyzje administracyjne wydane w oparciu o wyniki przeprowadzonych w jego przedsiębiorstwie kontroli. Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji.