II SA/Op 139/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 31 sierpnia 2018 r., Nr LV/417/18 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia umorzyć postępowanie. Wojewoda Opolski, działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pismem z dnia 28 lutego 2019 r., skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 31 sierpnia 2018 r., Nr LV/417/18, w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej § 2 z powodu istotnego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Opolski wskazał, że w zaskarżonym § 2 uchwały Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 31 sierpnia 2018 r. ustalono, że za zgodą zarządy obiektów wymienionych w § 1 ust. 2 uchwały i po zasięgnięciu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Byczynie, punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być zlokalizowany w odległości mniejszej niż 50 mb od miejsc chronionych. W przekonaniu organu nadzoru, ww. przepis uchwały narusza art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2173, z późn. zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej we wskazanym przepisie, bowiem z woli ustawodawcy określenie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w uchwale. Rada Gminy nie ma możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz kogokolwiek. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Byczyny wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie oświadczył, że Gmina Byczyna uznała za zasadne zarzuty skargi i na sesji w dniu 27 marca 2019 r. podjęła uchwałę Nr X/53/19 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 31 sierpnia 2018 r., Nr LV/417/18, uchylając niezgodny z prawem zapis jej § 2. W związku z tym - w ocenie Burmistrza Byczyny - skarga Wojewody Opolskiego jest bezprzedmiotowa. Burmistrz wniósł też o zasądzenie na rzecz Gminy Byczyna kosztów sądowych, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na wezwanie Sądu z dnia 29 kwietnia 2019 r., Wojewoda Opolski oświadczył w piśmie procesowym z dnia 13 maja 2019 r., że uchwała z dnia 27 marca 2019 r., Nr X/53/19, zmieniająca zaskarżoną uchwałę, została zbadana i uznana za zgodną z prawem oraz ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego dnia 5 kwietnia 2019 r., poz. 1280. Zdaniem skarżącego, konieczne jest wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie i stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów, ponieważ brak jest informacji, czy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne. Na wezwanie Sądu z dnia 29 kwietnia 2019 r., Gmina Byczyna oświadczyła w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2019 r., że zaskarżona uchwała w zakresie § 2 nie wywołała w okresie obowiązywania żadnych skutków prawnych, bo przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie stosowano tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie należało umorzyć. W art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., określono sytuacje, w których sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Zgodnie z pkt 1 i 2 wskazanego przepisu, zdarzeniem powodującym umorzenie postępowania jest skuteczne cofnięcie skargi przez stronę oraz śmierć strony, przy spełnieniu dodatkowych warunków. Natomiast art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że bezprzedmiotowość postępowania sądowego może wynikać również z innych przyczyn, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć przedmiot postępowania. Istotne jest, aby przyczyny umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wystąpiły dopiero w toku rozpoznawania, a nie przed jego wszczęciem. W przeciwnym bowiem razie, czyli wystąpienia powyższych przyczyn przed wniesieniem skargi, należałoby podjąć orzeczenie o odrzuceniu skargi. W przepisie art. 161 § 1 P.p.s.a. chodzi przy tym o przeszkody o charakterze trwałym, powodującym niemożność dalszego toku procedowania (tak: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 401-402). Z akt niniejszej sprawy wynika, że po otrzymaniu skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę z dnia 31 sierpnia 2018 r., Rada Miejska w Byczynie podjęła w dniu 27 marca 2019 r. uchwałę Nr X/53/19, którą uchyliła zakwestionowany przez organ nadzoru § 2 zaskarżonej uchwały, eliminując go tym samym z obrotu prawnego. Jednocześnie Gmina oświadczyła, że objęta skargą uchwała, w zaskarżonej części, nie wywołała skutków prawnych, ponieważ sporny przepis nie był stosowany. W ocenie Sądu, konsekwencją powyższego ustalenia jest uznanie, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego. Z kolei stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkuje jego umorzeniem, na podstawie cyt. wyżej art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ponieważ przed wydaniem wyroku przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Uzasadniając takie stanowisko wskazać przyjdzie, że w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (dostępna na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącej powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, Trybunał Konstytucyjny celnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd administracyjny, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W obecnym stanie prawnym uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw nie mają mocy powszechnie obowiązującej (art. 239 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), jednak zachowują walor wypowiedzi o sposobie wykładni prawa, zaś przytoczoną powyżej wykładnię Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Zbędne będzie zatem wydanie wyroku w sprawie ze skargi na uchwałę (część uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego, która została uchylona i nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie. Natomiast o tym, czy uchylona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie decydują przede wszystkim przepisy przejściowe umieszczone w akcie prawnym, którym została ona uchylona. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanego § 2 nie była stosowana w okresie jej obowiązywania i została uchylona przez organ, tak więc nie wywołała i nie będzie mogła wywołać skutków prawnych, co niewątpliwie stworzyło stan bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Dodać jeszcze należy, że uchwała Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 27 marca 2019 r., którą uchylono uchwałę dnia 31 sierpnia 2018 r. w zaskarżonej części, nie zawiera przepisów przejściowych, które stanowiłyby, iż uchylony przepis może być nadal stosowany. Zatem, skoro uchwała w zaskarżonej części została uchylona i jednocześnie nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, to wydanie przez sąd administracyjny wyroku stało się zbędne. Odnosząc się do wniosków Wojewody Opolskiego i Burmistrza Byczyny o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a., to na stronach postępowania ciąży obowiązek ponoszenia kosztów związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Według stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów - istotą zasady wyrażonej w art. 199 P.p.s.a. jest, że każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 P.p.s.a., przez związanie orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami z tym, jakim orzeczeniem kończy się postępowanie sądowe. Z kolei art. 209 P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, w jakich przypadkach sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Zatem, przepisy regulujące zwolnienie od kosztów (art. 239-263) oraz przepisy o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204) należy traktować jako wyjątki od zasady ponoszenia przez stronę kosztów postępowania związanych z jej udziałem w sprawie. W przywołanej uchwale NSA stwierdził ponadto, że podstawowy przepis rządzący zwrotem kosztów postępowania między stronami przed sądem pierwszej instancji, będący wyjątkiem od zasady przyjętej w art. 199 P.p.s.a., został zawarty w art. 200 P.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Trafnie NSA wyjaśnił, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że sąd może orzec o zwrocie kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego i tylko w przypadku, gdy skarga okaże się zasadna. Przy tym, pod pojęciem uwzględnienia skargi należy rozumieć uwzględnienie skargi w każdej formie, i to niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie to odpowiada żądaniu zawartemu w skardze. Mówiąc innymi słowy, skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania, zarówno wtedy, gdy jego skarga okazała się bezzasadna, jak i w przypadku, gdy orzeczenie sądu nie wypowiada się w kwestii zasadności skargi, bo była ona niedopuszczalna albo postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe. Z przytoczonych regulacji i stanowiska NSA jednoznacznie wynika, że zwrot kosztów sądowych w świetle art. 200 P.p.s.a. może nastąpić wyłącznie od organu na rzecz skarżącego i to w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd. Tym samym, wniosek Gminy Komprachcice o zasądzenie kosztów postępowania sądowego należy uznać w realiach niniejszej sprawy za niezasadny. Jednocześnie brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku zgłoszonego przez stronę skarżącą. Przypomnieć bowiem trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd nie wypowiadał się w kwestii zasadności skargi, ponieważ zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania sądowego wobec jego bezprzedmiotowości z uwagi na wyeliminowanie przedmiotu skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie i orzekł, jak w sentencji postanowienia.