II SA/Op 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2009 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę. I. S. pismem z dnia 6 lipca 2008r., które wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w Izbicku w dniu 6 sierpnia 2008r. wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie jej zaległych zaliczek alimentacyjnych, których jej nie przyznano z uwagi na ponowne zawarcie małżeństwa. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż podstawą jej żądania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a nadto, iż nie posiada decyzji odmownej, gdyż wówczas obowiązujące przepisy nie uprawniały jej do uzyskania zaliczki alimentacyjnej. Informację taką uzyskała wówczas od urzędniczki. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Izbicku, działający z upoważnienia Wójta Gminy Izbicko, decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r.; sygn. akt P 18/06 (Dz.U. z 7 lipca 2008r., NR 119, poz.770) odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zarówno z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. wynika, że uprawnionym do wniesienia żądania o wznowienie postępowania są jedynie te osoby, które w okresie obowiązywania przepisów art. 2 pkt 5 lit. a oraz art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej otrzymały decyzje o odmowie przyznania zaliczki z uwagi na nie spełnienie warunków określonych tymi przepisami lub, którym w drodze decyzji ograniczono prawo do zaliczki tylko na okres wskazany w art. 29 ust. 1 w/w ustawy. Nadto organ zauważył, iż osoby takie stosownie do art. 145a K.p.a. w terminie miesiąca od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. do 7 sierpnia 2008r. mają prawo do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Dalej uzasadniał organ, iż wnioskodawczyni nie złożyła w 2005r. wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, a tym samym nie została wydana decyzja o odmowie jej przyznania z uwagi na fakt, że w 2005r. nie była osobą samotnie wychowującą dziecko. Odwołanie od tej decyzji złożyła I. S. Wniosła w nim o uchylenie decyzji Wójta Gminy Izbicko, bądź o zmianę zapadłej decyzji w ten sposób, że organ wznowi postępowanie w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej. W jego uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie zapadła decyzja jest wadliwa, gdyż miała przyznany dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka do dnia 30 kwietnia 2005r. W 2003r. wstąpiła ponownie w związek małżeński i kiedy po upływie 30 kwietnia 2005r. zwróciła się do Urzędu Gminy o zasiłek rodzinny urzędniczka poinformowała ją, iż aby nie składała wniosku o zaliczkę alimentacyjną, gdyż nie spełnia podstawowego warunku, a to samotnego wychowywania dziecka. Z tej przyczyny nie złożyła wniosku, choć miała interes prawny do przyznania lub odmowy, a organ winien sprawę załatwić w formie decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz podniesiono, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wszczęcie postępowania w trybach nadzwyczajnych wymaga w pierwszej kolejności kontroli ze strony organu wystąpienia bądź nie przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. We wstępnym badaniu sprawy, pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania organ administracyjny bada czy żądanie zostało wniesione przez podmiot legitymowany to jest przez stronę postępowania oraz czy zachodzą przesłanki przedmiotowe warunkujące wszczęcie tego postępowania. W przypadku negatywnej weryfikacji wniosku następuje odmowa wznowienia postępowania, która przybiera formę decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż zasadnie organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przedmiotowa, która uniemożliwiała wznowienie postępowania na wniosek strony. Z akt sprawy oraz z ustalonego stanu faktycznego wynika, bowiem, że odwołująca nie składała wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej i stąd też organ I instancji w tym zakresie nie wydawał żadnej decyzji, ani odmownej, ani pozytywnej. Brak takiego aktu stanowi przeszkodę do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie zaliczki alimentacyjnej jest postępowaniem wnioskowym ( art. 10 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej), a tym samym wszczęcie takiego postępowania nastąpić może jedynie na podstawie wniosku złożonego przez uprawnioną osobę. Stąd też w sytuacji nie złożenia wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji w tym przedmiocie. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się I. S., która w złożonej skardze wnosiła o uchylenie zapadłych decyzji i przyznanie jej prawa do zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu podniosła, iż decyzje o odmowie przyznania jej zaliczki alimentacyjnej uważa za ogromnie krzywdzące przede wszystkim jej córkę. Alimenty na córkę otrzymywała do momentu zlikwidowania Funduszu Alimentacyjnego, a następnie przez okres przejściowy jednego roku, z uwagi na zawarcie nowego związku małżeńskiego, otrzymywała zaliczkę alimentacyjną. Skarżąca wskazywała także, iż poprzez zawarcie nowego związku małżeńskiego stworzyła córce normalny dom, w którym jednak sytuacja finansowa jest trudna. Podkreślała, iż zawsze składała wnioski o zasiłki rodzinne i starała się o alimenty, a po dniu 30 kwietnia 2005r. nie wystąpiła z takim wnioskiem z uwagi na uzyskane od urzędniczki informacje o do nie spełnianiu przesłanek co do przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Zauważyła także, iż brak decyzji w tym zakresie, pomimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, spowodowało, że jej dziecko zostało pokrzywdzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Godzi się stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, ani też stosować w wyrokowaniu zasad współżycia społecznego. Na wstępie wyraźnie należy podkreślić, iż skarżąca I. S. nie legitymuje się żadną decyzją wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu alimentacyjnym wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005r., Nr 86, poz. 732 ze zm.), które weszły w życie w zasadniczej części z dniem 1 czerwca 2005r. Okoliczność ta wyraźnie została przyznana przez skarżącą i to zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, w treści odwołania, jak również skargi i tego faktu skarżąca nie neguje. W treści odwołania skarżąca wręcz pisze, iż: "W momencie kiedy Fundusz Alimentacyjny przestał istnieć tj. w kwietniu 2004 roku otrzymałam dodatek z tytułu samotnie wychowującej dziecko na okres przejściowy do 30-04-2005r. dodatek ten przysługiwał mi tylko przez rok, ponieważ w 2003r. zawarłam ponowny związek małżeński." Przypomnieć należy, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznawany był na podstawie odrębnych przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych – art. 8 pkt 3 (Dz.U. z 2003r., Nr 228, poz. 2255) i był odrębnym świadczeniem, przyznawanym na okres roku ( por art. 3 pkt 10 tej ustawy), od zaliczki alimentacyjnej. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Izbicku z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) statuuje przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ostateczne decyzje administracyjne wydane zostały w postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawa, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uznany został za sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym. Stanowi on, w § 1, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie, którego została wydana decyzja. § 2 art. 145a K.p.a. przewiduje możliwość wniesienia w sytuacji określonej w § 1 skargi o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008r., sygn. akt P 18/06, uznał, iż art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Trybunał uznał także w punkcie 3, iż art. 29 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008r. (Dz.U. nr 119, poz.770) i stąd też mając na uwadze datę wpływu wniosku skarżącej do Ośrodka Pomocy Społecznej w Izbicku (6 sierpnia 2008r.) przyjąć należało, iż skarżąca dochowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Art. 145a § 1 K.p.a. jednak określa także przesłanki wznowienia postępowania. Dopuszczalność wznowienia postępowania ograniczona została dwoma przesłankami. Pierwszą przesłanką i to zasadniczą jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Drugą zaś orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Ta druga przesłanka wystąpiła w niniejszej sprawie, pierwsza zaś nie. Zauważyć należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ale tylko zakończonej decyzją ostateczną. Co więcej postępowanie w którym zapadła taka decyzja dotknięte musi być kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. Oba wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego uzależniają dopuszczalność wznowienia postępowania od faktu (przesłanki) zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Powyższe oznacza, iż dopuszczalność wznowienia postępowania występuje tylko wówczas, gdy sprawa administracyjna jest zakończona decyzją ostateczną przez jej merytoryczne rozstrzygnięcie lub niemerytoryczne (por Komentarza do art. 145 K.p.a. pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowskiego –wydanie 9). W tym koniecznym jest przypomnienie, iż skarżąca nie legitymuje się żadną decyzją ani pozytywną, ani też negatywną w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Po wejściu w życie przepisów o zaliczce alimentacyjnej skarżąca nie wystąpiła z takim wnioskiem z uwagi na obowiązujące wówczas brzmienie przepisów, które zakwestionowane zostały w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zatem w sprawie zaliczki alimentacyjnej brak jest decyzji, co oznacza, iż niespełniona została podstawowa przesłanka dopuszczalności złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Trafnie, zatem organy obu instancji przyjęły, iż zachodzi niedopuszczalność wznowienia postępowania z art. 149 § 3 K.p.a. Przepis art. 149 § 3 K.p.a. stanowi bowiem, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie niż decyzja, np. umowy cywilnoprawne, czynności materialnotechnicznej, jak również wówczas, gdy w sprawie nie zapadła jeszcze ostateczna decyzją. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie natomiast miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 1998r., sygn. akt I SA 181/98 - LEX nr 45692; wyrok NSA z dnia 18 maja 2000r., sygn. akt I SA 1232/99 -LEX nr 54524). Stwierdzić należy także, iż warunek istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej jako koniecznej i niezbędnej przesłanki warunkującej możliwość i dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego wynika nadto z faktu, że tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która zakończona została decyzją. Zatem organ administracji państwowej wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy wniosek strony dotyczy sprawy niezakończonej decyzją ostateczną. Taka decyzja w sprawie nieistnieje. Zauważyć należy również, iż podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż wskutek informacji urzędnika nie złożyła ona wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej nie pozwala na uznanie, że w istocie zapadła ostateczna decyzja rozstrzygająca o prawie skarżącej do zaliczki alimentacyjnej. Przepisy dotyczące przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie wymogu istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej są w tym zakresie jednoznaczne i jasne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.