II SA/Op 141/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uznał się niewłaściwym do przyznania J. K. pomocy pieniężnej na leczenie oraz utrzymanie, i przekazał sprawę do rozpatrzenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z. W dniu 10 grudnia 2004 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) J. K. wniósł zażalenie na postanowienie o przekazaniu jego sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Podniósł, że Ośrodek ten unika udzielenia mu pomocy finansowej, tłumacząc się brakiem środków dla osób starszych, które nie pracują i nie posiadają żadnych dochodów. Podkreślił, iż od 4 lat pozostaje bez pracy, a przy jego stanie zdrowia (III grupa inwalidzka) nie może znaleźć zatrudnienia. Ponieważ nie uzyskuje dochodów, brakuje mu pieniędzy na żywność i lekarstwa. Przesyłając akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., organ pierwszej instancji stwierdził, że zażalenie J. K. nie wpłynęło w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Dodatkowo wyjaśnił, iż przesyłka zawierająca zakwestionowane postanowienie została doręczona stronie w dniu 1 grudnia 2004 r., co potwierdził Urząd Pocztowy w Z. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało w dniu [...] postanowienie (nr [...])stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy ustalił, iż zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Zostało przesłane, za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w Z., na adres zamieszkania J. K., który przesyłkę odebrał osobiście w dniu 1 grudnia 2004 r., co potwierdzają wyjaśnienia pracownika Urzędu Pocztowego w Z. Z kolei zażalenie, zostało przesłane na adres Kolegium w dniu 10 grudnia 2004 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie. Wobec takich ustaleń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, iż zażalenie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu, który – po myśli art. 141 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – wynosi 7 dni. Dalej organ wywodził, że w przedmiotowej sprawie siedmiodniowy termin upływał 8 grudnia 2004 r. (środa), zatem nadanie w placówce pocztowej listu zawierające zażalenie w dniu 10 grudnia 2004 r., świadczy o wniesieniu środka zaskarżenia z dwudniowym opóźnieniem. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł J. K., który zarzucił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie rozstrzygnęło merytorycznie jego sprawy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Tymczasem skarżący już 3 miesiące oczekuje na konkretną pomoc, gdyż jako osoba bezrobotna i chora – potrzebuje środków na utrzymanie, żywność i lekarstwa. J. K. podkreślił także, że jest inwalidą III grupy, a jego schorzenia pogarszają się, tak więc nie ma szans na zatrudnienie. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podkreślając, iż J. K. otrzymał i pokwitował odbiór postanowienia w dniu 1 grudnia 2004 r., natomiast zażalenie wniósł 10 grudnia 2004 r., czyli po upływnie siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym – w tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że do jego podjęcia doszło z uchybieniem przepisów prawa procesowego. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (w postanowieniu błędnie określono, że chodzi o odwołanie), wydane w oparciu o treść art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Rozpoznając skargę na takie postanowienie, należało ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jego wydania, bowiem Sąd jest zawsze związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. Jak słusznie zauważyło Kolegium, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia w sposób formalny kończy sprawę, bez jej merytorycznego rozpatrzenia. Tak więc, ani organ odwoławczy, ani też Sąd , nie były uprawnione – wbrew oczekiwaniom skarżącego – do oceny legalności postanowienia Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O., wydanego wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, Sąd nie mógł odnieść się w swych rozważaniach do prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji o przekazaniu wniosku skarżącego, według właściwości, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Z powodów wywiedzionych wcześniej, nie istniały również podstawy prawne do zajęcia przez Sąd stanowiska, co do potrzeby objęcia skarżącego pomocą finansową. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wyłącznym przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania przez Sąd było postanowienie Kolegium. Pozostała zatem do rozważenia kwestia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. J. K. nie zgłosił w zasadzie żadnych zarzutów co do prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy, poza tym, iż – w jego ocenie – Kolegium powinno było rozpoznać merytorycznie sprawę, to jest określić sytuację materialną i zdrowotną skarżącego, który pozostaje bez środków do życia. Jak już wspomniano wcześniej, takie zachowanie organu odwoławczego nie było możliwe w sytuacji uznania, że środek zaskarżenia wpłynął po upływie wymaganego terminu, a ponadto, nawet gdyby doszło do rozpoznania zażalenia, rozstrzygnięcie dotyczyłoby jedynie kwestii trafności stanowiska o konieczności przekazania sprawy do rozpatrzenia przez inny organ. Przypomnieć bowiem trzeba, iż organ pierwszej instancji nie kwestionował prawa skarżącego do objęcia go pomocą, uznał się jedynie za niewłaściwy do rozpatrzenia jego wniosku. Przedstawienie powyższych, ogólnych uwag wydaje się konieczne ze względu na fakt, iż żądanie skarżącego udzielenia mu konkretnej pomocy wychodzi poza przedmiot prowadzonego dotychczas postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, i sądowoadministracyjnego. Sprawa ta powinna znaleźć swój finał w odrębnym postępowaniu. Wracając do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, iż przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia daty doręczenia stronie orzeczenia Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. nie mieści się w standardach procedury administracyjnej. Jest bezsporne, że J. K. wniósł zażalenie 10 grudnia 2004 r., gdyż w tym właśnie dniu nadał przesyłkę w Urzędzie Pocztowym w Z., o czym świadczy data stempla pocztowego umieszczona na kopercie. By móc ocenić skuteczność (terminowość) wniesienia środka zaskarżenia, koniecznym stało się ustalenie – w sposób niewątpliwy – daty, od której siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia rozpoczął swój bieg. Należało zatem precyzyjnie określić, kiedy nastąpiło doręczenie postanowienia skarżącemu, gdyż – stosownie do treści art. 57 § 1 k.p.a.- omawiany termin winien być liczony od dnia następnego po tym zdarzeniu. W celu realizacji obowiązków w powyższym zakresie należało przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe, nie wyłączając dowodu z przesłuchania strony, bowiem w materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia J. K. postanowienia organu pierwszej instancji. Zresztą w aktach administracyjnych nie znalazło się żadne wyjaśnienie dotyczące podstawowej kwestii, tj. formy w jakiej nastąpiło doręczenie orzeczenia. Z uwagi na dołączenie przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. do akt sprawy pisma z Urzędu Pocztowego w Z., można jedynie domyślać się, że doręczenia dokonano w formie pocztowej przesyłki poleconej, choć dalej nie wiadomo, kiedy organ wyekspediował przesyłkę zawierającą kwestionowane postanowienie, co się stało ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki, a w przypadku jego nieotrzymania, czy prowadzono postępowanie reklamacyjne w odpowiedniej placówce pocztowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., z naruszeniem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), nie podjęło żadnych czynności dowodowych w koniecznym zakresie. Co więcej, za jedyny dowód, przesądzający kwestię braku dochowania przez skarżącego terminu do złożenia środka procesowego, uznało pismo Urzędu Pocztowego w Z., które – z całą pewnością – nie może stanowić środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Pismo to nie posiada żadnych cech pozwalających na określenie od kogo pochodzi, jest bowiem tylko oznaczone pieczęciami Urzędu Pocztowego w Z., brakuje na nim daty oraz czytelnego podpisu. W końcu, z treści pisma też nie wynika, kto był jego autorem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymuje, iż jest to oświadczenie pracownika poczty, choć w aktach brak jest dowodów uzasadniających ten pogląd. Odnosząc się z kolei do treści przedmiotowego pisma, w ocenie Sądu, wyjaśnienia wymaga, w oparciu o jakie dokumenty stwierdzono fakt doręczenia przesyłki skarżącemu w dniu 1 grudnia 2004 r. Jeśli taką informację zawierają dokumenty znajdujące się w Urzędzie Pocztowym w Z. (np. rejestr dzienny doręczanych przesyłek poleconych, czy inne dokumenty), organ odwoławczy powinien był do nich dotrzeć, by ustalić datę doręczenia postanowienia w sposób pewny. Jak zasygnalizowano już wcześniej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie podjęło żadnych czynności wyjaśniających, opierając swe twierdzenia – o tak poważnym skutku procesowym dla skarżącego – na piśmie, które nie wiadomo kto i na jakiej podstawie wydał. Powyższy dowód nie daje podstaw do przyjęcia, iż przesyłka została doręczona skarżącemu z całą pewnością w dniu 1 grudnia 2004 r. Dlatego też ocena organu w tym zakresie była całkowicie dowolna. Zaskarżone postanowienie, wydane w takich okolicznościach, należało uznać za przedwczesne, natomiast postępowanie prowadzące do jego wydania za naruszające art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej wywodów Sądu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a., orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o treść art. 152 p.s.a.