II SA/Op 141/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi C. G. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 21 lutego 2022 r., nr IN.I.7721.8.3.2021.AS w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżonym przez C. G. (dalej: wnioskodawca, skarżący) postanowieniem z 21 lutego 2022 r., nr IN.1.7721.8.3.2021.AS, Wojewoda Opolski (dalej także: organ, Wojewoda), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej "Kpa" i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej: "Prawo budowlane lub Pb" po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie (organ omyłkowo wskazał w "Nysie", co jednoznacznie wynika tak z postanowienia, jego uzasadnienia, jak i akt postępowania) z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2-62/92, udzielającej H. G. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego na działce położonej w S. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr a k. m. [...] obręb S. – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że 7 lipca 2021 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie". W przedmiotowym piśmie wnioskodawca zaskarżył decyzję Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r. i stwierdził, że została ona wydana w skutek złamania prawa i naruszenia procedury Kpa. Swoje stanowisko oparł na twierdzeniu, iż przedmiotowa decyzja nie została mu doręczona. Z powyższego wywiódł, że decyzja z 10 czerwca 1992 r. nie jest decyzją ostateczną i wniósł, o: a) doręczenie mu zaskarżonej decyzji z uzasadnieniem, by umożliwić mu uzupełnienie odwołania wniesionego 7 lipca 2021 r. lub wniesienie nowego odwołania; b) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako obarczonej cechą wadliwości; c) zmianę projektu budowlanego z uwzględnieniem odległości należnych od granicy (3 lub 4 metry) i ogniomuru; d) umożliwienie mu wglądu do dokumentów w sprawie i udzielenie informacji ile kosztuje skarga na przewlekłość wniesiona do sądu za pośrednictwem Wojewody. Wskazał następie, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji był właścicielem działki nr b, która sąsiaduje z działką inwestorki H. G. Z powyższego wywodzi, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie był jego dziadek R. G. (wskazany w decyzji), lecz on. W ocenie skarżącego na etapie wydania ww. decyzji doszło do błędów, które powinny zostać niezwłocznie usunięte. Nadto wnioskodawca wskazał, że przepisy Prawa budowlanego obowiązujące obecnie, jak i w roku 1992 nie zezwalały na rozbudowę i nadbudowę budynku w granicy działki, lecz z zachowaniem odległości 3 lub 4 m od granicy, a także iż budynek powinien mieć ogniomur. Do pisma załączył wnioskodawca kopie pisma z 30 czerwca 2021 r. oraz szkicu przedstawiającego ścianę szczytową nadbudowanego budynku z zaznaczeniem pęknięć i szczelin. Działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków pisma, w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. wezwania, o złożenie pisemnych wyjaśnień, czy przesłane pismo z 7 lipca 2021 r. stanowi: 1) odwołanie od wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę, w myśl art. 127 Kpa, czy też 2) wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kpa, czy też 3) wniosek o wznowienie postępowania, w myśl art. 145 § 1 Kpa. podnosząc konieczność wskazania, z jakiego powodu żąda się wznowienia postępowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący oświadczył, że pismo z 7 lipca 2021 r. jest odwołaniem od nieprawomocnej decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r. Nadto, zaznaczył Wojewoda, że wnioskodawca w odrębnym piśmie przekazał w ślad za swoim odwołaniem kopię pisma Starosty Oleskiego z 16 lipca 2021 r. (znak sprawy [...]), z którego wynika, że organ nie dysponuje aktami postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia. Z wyjaśnień organu, na co zwrócił uwagę Wojewoda, wynika, że zostały one już skasowane. Niezależnie od powyższego, pismem z 6 września 2021 r. Wojewoda Opolski wystąpił do Starosty Oleskiego z wnioskiem o nadesłanie akt postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z 10 czerwca 1992 r. Wymieniony organ w odpowiedzi z 14 września 2021 r. poinformował, że zarówno w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Oleśnie, jak również Urzędu Miejskiego w [...] brak jest wnioskowanych akt sprawy. Starosta Oleski załączył jednocześnie kserokopię znajdującej się w jego dyspozycji samej decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r. Odrębnym pismem z 13 października 2021 r. Wojewoda wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej: PINB) z prośbą o sprawdzenie, czy dysponuje aktami przedmiotowej sprawy, bądź innymi dokumentami związanymi z postępowaniem. W odpowiedzi z 19 października 2021 r. PINB w powiecie oleskim oświadczył, że nie dysponuje aktami sprawy postępowania. Nadmienił nadto, że inspektorat prowadzi postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach w budynku mieszkalnym położonym w S. przy ulicy [...] na działce ewidencyjnej nr a. W toku powyższego postępowania strona przedłożyła część dokumentacji projektowej obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego na terenie posesji S. [...]. Jako załącznik do pisma, PINB w powiecie oleskim, przekazał Wojewodzie Opolskiemu kserokopię udostępnionej przez stronę dokumentacji projektowej, którą stanowią: projekt budowlany, mapa geodezyjna w skali 1:500 z oznaczeniem obiektu objętego nadbudową, plan realizacyjny obiektu, wypis z rejestru gruntu, rzut parteru w skali 1:100, rzut piętra w skali 1:100, rzut piwnic w skali 1:100, rzut stropu drewnianego nad poddaszem, przekrój pionowy A-A i B-B, a także rzut więźby dachowej wraz z rysunkami elewacji. Zaznaczył w dalszej kolejności Wojewoda, że wystąpił o dane z bazy PESEL, ustalając żyjące osoby zamieszkałe pod adresem sąsiednich posesji, nr [...] i [...], względem terenu inwestycji. Następnie Wojewoda pismem z 18 listopada 2021 r. zwrócił się z prośbą do H. M. i T. W. o udostępnienie posiadanych dokumentów związanych z inwestycją będącą przedmiotem sprawy. Z podobnym wnioskiem, wystąpił organ do wnioskodawcy. Odpowiedź negatywną, jak zaznaczył Wojewoda, w powyższej kwestii udzieliła H. M., natomiast T. W. w ogóle nie udzieliła odpowiedzi na pismo. C. G. w piśmie z 18 grudnia 2021 r. powtórzył swoje żądania zawarte w piśmie z 5 lipca 2021 r. Ponadto wskazał, że PINB w powiecie oleskim dysponuje dokumentacją udostępnioną przez inwestorkę, jednakże odmówił mu jej udostępnienia. Dodatkowo ponownie przekazał kserokopie odpowiedzi Starosty Oleskiego z 16 lipca 2021 r. oraz kserokopie własnych pism: z 29 listopada 2021 r. do Starosty Oleskiego oraz pisma z 20 listopada 2021 r. przesłanego do PINB w powiecie oleskim. Z kolei pismem z 20 grudnia 2021 r. Wojewoda, zgodnie z art. 36 § 1 Kpa, poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu postępowania i załatwieniu sprawy do 15 stycznia 2022 r. W piśmie tym organ poinformował nadto o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, zajęcia stanowiska i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, tj. uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 Kpa i art. 73 § 1 Kpa oraz art. 37 Kpa. W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca pismem z 7 stycznia 2022 r. wniósł o uzupełnienie akt sprawy o przekazane w załączeniu kserokopie dokumentów, tj.: akt notarialny umowy darowizny z [...], rep. A [...], decyzję Burmistrza Miasta [...] z 12 grudnia 2016 r. (znak: [...]) zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr b, Akt notarialny umowy darowizny z [...] (rep. A [...]), szkic ściany szczytowej nośnej zachodniej stojącej w samej granicy, tożsamy ze szkicem z pisma z 5 lipca 2021 r., pisma z 11 stycznia 2022 r. do Starosty Oleskiego, pisma z 18 grudnia 2021 r. do Wojewody Opolskiego (opisane wyżej), pisma Wojewody Opolskiego z 20 grudnia 2021 r. informującego o przedłużeniu terminu postępowania oraz uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 Kpa, art. 73 § 1 Kpa oraz art. 37 Kpa, pismo z 20 listopada 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim. Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że postępowanie przed organem drugoinstancyjnym dzieli się na trzy fazy, a mianowicie: pierwszą – fazę wstępną, drugą – fazę postępowania wyjaśniającego oraz trzecią – fazę orzeczniczą. Wyjaśnił przy tym Wojewoda, że w pierwszej fazie (wstępnej) organ odwoławczy bada pod względem formalnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli w toku wstępnej fazy stwierdzi niedopuszczalność wniesienia odwołania lub uchybienie terminu na jego wniesienie, wówczas jest zobowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kpa. Przedmiotowe postanowienie stanowi formalne zakończenie całego postępowania odwoławczego i jest ostateczne, tj. nie przysługuje stronie zażalenie, a jedynie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaznaczył przy tym Wojewoda, że zgodnie z art. 129 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od daty jej ogłoszenia stronie. W przepisie tym, jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Tym samym termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Innymi słowy, organ odwoławczy ma kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie zostanie skutecznie wniesione w terminie. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazał Wojewoda, że pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie", wpłynęło do niego 7 lipca 2021 r. Dotyczy ono, na co zwrócił uwagę, decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2/62/92, udzielającej H. G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb S. Powyższa decyzja została wydana na podstawie, nieobowiązującego w chwili obecnej, art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 24 października 1974 Prawo budowlane. Powyższa ustawa została uchylona ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. W oparciu o przekazany przez Starostę Oleskiego egzemplarz ww. decyzji ustalono, że stronami postępowania byli: H. G. (inwestorka), R. G. (dziadek skarżącego), a także P. W., zam. S. ul. [...] oraz F. N., zam. S. ul. [...]. Zaznaczył organ, że brak akt postępowania prowadzonego w ww. sprawie uniemożliwia mu ustalenie, w oparciu, o jakie dokumenty organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ustalił, że stroną jest R. G. – wbrew twierdzeniu skarżącego C. G. Z tej samej przyczyny nie może w sposób jednoznaczny ustalić daty doręczenia decyzji poszczególnym uczestnikom postępowania, w tym również czy decyzja została doręczona R. G. i w jakim terminie. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 569/12, zgodnie, z którym "w sytuacji, gdy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 Kpa, bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej" (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Nadto zauważył Wojewoda, iż w powyższym wyroku wskazano, że po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie. Zaznaczył także, ze podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt OSK 525/11, WSA w Białymstoku w wyroku z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 358/07. Argumentując podniósł także Wojewoda, że zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, przy czym uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzją ostateczną jest, więc decyzja, która cechuje się już znaczną stabilnością - w administracyjnym toku instancji nie powinna już, co do zasady móc być w jakikolwiek sposób kontestowana, z wyjątkiem szczególnych procedur (np. stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tylko ściśle określonymi, najcięższymi wadami). W efekcie decyzja ostateczna może, więc być nawet obarczona wadami, ale o ile nie są to wady o takim charakterze, że uzasadnia to zastosowanie wspomnianych szczególnych przepisów i uruchomienie szczególnych procedur weryfikacji decyzji, to i tak decyzja taka nie może ulec już weryfikacji i ewentualnemu uchyleniu czy zmianie. Dostrzegł nadto Wojewoda, że opisana wyżej zasada stabilności decyzji administracyjnej, ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Czynnikiem decydującym, w badanej sprawie, o uznaniu decyzji za ostateczną jest fakt, iż decyzja została wydana niemal 30 lat temu. Inwestycja polegała na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego ścianą elewacji zachodniej w granicy z działką skarżącego. Z projektu budowlanego wynika wprost, iż zakres robót budowlanych był na tyle szeroki, że bez trudności realizację prac, jak i efekt końcowy, właściciel sąsiedniej nieruchomości bez trudu mógł sam zaobserwować. Z powyższego, zdaniem Wojewody, należy wnioskować, iż skarżący miał wiedzę i możliwość zaobserwowania rozpoczęcia robót budowlanych i już na tym etapie podjąć stosowne kroki prawne mające na celu uporządkowanie sytuacji prawnej skarżonej inwestycji. Tak, więc już na etapie realizacji robót budowlanych mógł wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności decyzji. Urzędowy bieg sprawie nadał dopiero pismem z 5 lipca 2021 r. zatytułowanym "odwołanie". W tych realiach w ocenie Wojewody wszystkie opisane wyżej okoliczności wskazują, że decyzja Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2/62/92, ma charakter ostateczny i funkcjonuje w obrocie prawnym przez okres ponad 29 lat. W tym czasie żadna z osób uprawnionych nie skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji w zwykłym trybie tj. odwołania, o jakim mowa w art. 127 Kpa, jak i w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 145 § 1 Kpa (wznowienie postępowania) lub na podstawie art. 156 § 1 Kpa (stwierdzenie nieważności decyzji). Podkreślił przy tym Wojewoda, że w toku postępowania przeprowadził wszystkie możliwe do realizacji czynności mające na celu pozyskanie akt postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nie wyłączając osób aktualnie zamieszkałych na posesjach graniczących z działką inwestora, a wymienionych w ww. decyzji. Przypomniał Wojewoda, że skarżący wezwany, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do oświadczenia się odnośnie do charakteru pisma i uruchomionego nim trybu, jednoznacznie wskazał, iż jego pismo wniesione do organu 7 lipca 2021 r. jest odwołaniem od decyzji. Mając to na uwadze stwierdził Wojewoda należy, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie zaskarżonej decyzji oraz w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział nie złożył od niej odwołania. Tym samym – jak uznał Wojewoda – zaistniała przewidziana w art. 134 Kpa przesłanka niedopuszczalności odwołania, która uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie przez niego pisma wniesionego przez wnioskodawcę 7 lipca 2021 r. Na zakończenie wskazał Wojewoda, że umożliwił skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy oraz zapewnił możliwość wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dokumentów i materiałów informując o przysługujących uprawnieniach w piśmie z 20 grudnia 2021 r. oraz 19 stycznia 2022 r., z których to uprawnień nie skorzystał. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona skarżąca. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu – co do istotny – naruszenie prawa przez wadliwe ocenę zebranego w sprawie materiału. Nie formułując samodzielnych zarzutów wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonego decyzji postanowienia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W jej uzasadnianiu wyraził niezadowolenie z rozstrzygniecia. Zarzucił wadliwość procedowania organów w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia szczegółowo opisał przesłanki, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia. Mając to na uwadze zaznaczył, że podtrzymuje w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje – co do zasady, argumentację organu odwoławczego akcentującą niedopuszczalność odwołania od przytoczonej powyżej decyzji z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2/62/92, udzielającej H. G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb S. – stanowisko organu przytoczone powyżej. Podkreślenia wymaga, że poza kontrolą Sądu w tej sprawie jest legalność spornej inwestycji budowlanej, nie była ona także poddana badaniu w uruchomionym przez stronę skarżącą w trybie administracyjnym, w którym skarżący – dla przypomnienia – nie zwrócił się do uprawnionych organów nadzoru budowlanego o zbadanie jej legalności a złożył odwołanie od decyzji z 10 czerwca 1992 r., udzielającej H. G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb S. Tym samym mając na uwadze argumenty strony skarżącej podnoszone w toku postępowania przed organem i Sądem zasadnym jest wskazanie, że uprawnionymi do prowadzenia kontroli legalności inwestycji budowlanej są organy nadzoru budowlanego, które pełnią funkcję "policji budowlanej". Ich zadania obejmują w szczególności kontrolę przestrzegania przepisów prawa budowlanego, również podczas wznoszenia domu jednorodzinnego. Poczynione przez organy nadzoru ustalenia stanowią materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Organy nadzoru budowlanego ingerują w kwestie, które wiążą się z ochroną interesu publicznego. Zobowiązane są mocą przynależnych im zadań i ich pozycji do podjęcia właściwych działań na przykład, gdy obiekt budowlany powstał z naruszeniem prawa. Ponadto organy te zobligowane są do reakcji w razie ustalenia, że wystąpiła w sprawie samowola budowlana. W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, strona skarżąca złożyła do Wojewody – jak oświadczyła na wezwanie organu – odwołanie, które wpłynęło do niego 7 lipca 2021 r., od decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2/62/92, udzielającej H. G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb S. Mając na uwadze omyłkę organu określeniu w sentencji Urzędu w Nysie, wskazania wymaga, że – jak podano powyżej – jest to oczywista omyłka czego dowodzą tak zaskarżone postanowienie, jak i akta sprawy. Zaznaczenia nadto wymaga, co jest faktem notoryjnym, że S. jest to wieś w Polsce położona w województwie opolskim, w powiecie oleskim, w gminie [...]. Przypomnienia wymaga, że uwzględniając czas złożenia odwołania (lipiec 2021 r.) od tej decyzji (czerwiec 1992 r.), a także podniesione w nim okoliczności Wojewoda wezwał skarżącego, jak wskazano powyżej, do jednoznacznego oświadczenia się odnośnie do charakteru pisma i uruchomionego nim trybu, który jednoznacznie wskazał, iż jego pismo wniesione do organu 7 lipca 2021 r. jest odwołaniem od decyzji Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2/62/92. W tych okolicznościach, po przeprowadzeniu postępowania, ustalił Wojewoda, że stronami postępowania zakończonego kwestionowaną przez skarżącego decyzją o udzieleniu pozwolenia budowlanego byli: H. G. (inwestorka), R. G. (dziadek skarżącego), a także P. W., zam. S. ul. [...] oraz F. N., zam. S. ul. [...]. Podkreślenia wymaga, że nie przeczą temu dokumenty przedłożone przez skarżącego. W postępowaniu tym, co ważne z punktu oceny legalności zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia – wydanego na wskutek uruchomionego przez skarżącego trybu zaskarżenia wydanej w nim decyzji ostatecznie kształtującej stosunek materialnoprawny stron – statusu strony nie miał skarżący. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu, co jednoznacznie na wezwanie Wojewody, oświadczył skarżący, że złożył odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu, w którym nie został uznany za jego stronę. Mając na uwadze jednoznaczne stanowisko strony skarżącej, a także zgromadzony materiał Wojewoda zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Rolą Sądu jest tym samym ocena, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił – dla przypomnienia – art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odnosząc się tym samym do treści skargi inicjującej postępowanie, zaznaczyć trzeba, że w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, kontroli sądowej podlega wyłącznie postanowienie rozstrzygające tę formalnoprawną kwestię. Sąd nie jest natomiast uprawniony, mimo podniesionych w skardze zarzutów, odnosić się do kwestii merytorycznych stanowiących przedmiot decyzji, od której wniesiono odwołanie z uchybieniem terminu. Co ważne, termin do złożenia odwołania nie został przywrócony. Z tych przyczyn analizie Sądu poddane zostały wyłącznie kwestie związane z legalnością zastosowania przez organ odwoławczy, w stanie faktycznym sprawy, regulacji prawnej zamieszczonej w art. 134 Kpa. Zgodnie ze wskazanym art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18). Z kolei, czego nie dostrzega strona skarżąca uruchamiając zwykły tryb zaskarżenia, zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, odwołanie służy stronie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest podstawowym, i – co ważne – zwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Za pomocą odwołania od decyzji administracyjnej uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnoszone jest wówczas, gdy osoba uprawniona do jego wniesienia nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu administracyjnym – może tu chodzić zarówno o samo rozstrzygnięcie (tzw. sentencja decyzji administracyjnej), jak i o uzasadnienie decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcie jest korzystne, ale samo uzasadnienie już nie). Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa, termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Jeżeli decyzja administracyjna została ogłoszona ustnie, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Przytoczony art. 129 § 3 Kpa przesądza, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W niektórym sytuacjach możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej pomimo niezachowania 14 dniowego terminu do jego wniesienia, co jednak w sprawie nie wystąpiło. Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 Kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin – w tym przypadku wnieść odwołanie od decyzji. Odwołania od decyzji powinny być jednak wnoszone w terminie, a możliwość przywrócenia terminu należy traktować jedynie jako sytuację wyjątkową. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko w przypadku, w którym brak zachowania terminu był niezawiniony. Okoliczność ta w sprawie także nie wystąpiła, wymaga li tylko zaakcentowania z uwagi na podnoszone przez skarżącego zarzuty Mając zatem na względzie przyjęty przez organ tryb procedowania po wniesieniu przez stronę odwołania, uruchomiony przez skarżącego i wyraźnie tym samym przez niego ukierunkowany, podkreślenia wymaga, że art. 134 Kpa stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną określającą powinność działania organu w sposób w niej określony. Użyty przez normodawcę jednoznacznie brzmiący zwrot "stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania" – w sposób nie poddający się jakiemukolwiek uznaniu i ocenie – wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia. Ustawodawca, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, nie pozostawił organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Działanie organu wbrew tak ustanowionej prawnej powinności w procesie stosowania prawa – w konsekwencji – stwarzałoby możliwość nieuzasadnionej nadinterpretacji i mogłoby prowadzić do nadużyć, wszak norma związana stawałaby się normą niezwiązaną. Dostrzeżenia wymaga, że o ile w pewnych okolicznościach organ może odmówić osobie wszczęcia postępowania, albowiem zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o tyle prowadząc czynności ustalające legitymację skarżącego, kwestie procesowego zakończenia stają się obojętne z prawnomaterialnego, ale i formaloprawnego ich następstwa dla skarżącego. Uwagi te są istotne albowiem brak akt postępowania zakończonego decyzją Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351-2/62/92, udzielającej H. G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb S., uniemożliwia ustalenie, w oparciu, o jakie dokumenty organ administracji wydający decyzję ustalił, że stroną jest R. G. -wbrew twierdzeniu skarżącego C. G. Okoliczność przy tym uznania R. G. za stronę nie jest sporna. Ponadto należy mieć na względzie, że po oświadczeniu strony, że składa odwołanie Wojewoda uznał, że w okolicznościach sprawy jest ono niedopuszczalne. Akcentując przy tym, że prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Wojewoda zrealizował przy tym obowiązek informacyjny wskazując na zasady złożenia zwyczajnego środka zaskarżenia i uruchomienia trybów nadzwyczajnych. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie – proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym, na co zwrócił uwagę Wojewoda, trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Taka niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jednocześnie warto zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (art. 134 Kpa), co w sprawie wystąpiło. Oceny powyższej nie jest w stanie podważyć argumentacja skargi. Zauważyć przyjdzie raz jeszcze, że decyzja Urzędu Rejonowego w Oleśnie z 10 czerwca 1992 r., nr 111-7351- 2/62/92, udzielająca H. G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a k. m. [...] obręb S. została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek o pozwolenie na budowę, w którym za strony uznane zostały: H. G. (inwestorka), R. G. (dziadek skarżącego), a także P. W., oraz F. N. Wobec tego, co wymaga zauważenia, nie sposób skutecznie zakwestionować stanowiska organu odwoławczego, że skarżący nie był uznany za stronę w przytoczonym powyżej, a obecnie zakwestionowanym co do legalności, postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które zaskarżył odwołaniem z 5 lipca 2021 r. (data wpływu do organu to 8 lipca 2021 r.). Dostrzec w tym miejscu należy, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 Kpa ma wyłącznie charakter procesowy. Każde zatem wystąpienie przesłanek niedopuszczalności wniesienia odwołania wiąże organ, co do sentencji rozstrzygnięcia. Konkludując, stwierdzić zatem przyjdzie, że treść art. 134 Kpa, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (co wynika ze zwrotu "organ stwierdza"), a organowi odwoławczemu ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek sfery uznania. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.