II SA/Op 143/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk – (spr.) asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji o wydaniu decyzji i wydania jej odpisu oddala skargę. S. T., w imieniu którego jako pełnomocnik M. T., pismem z dnia 9 września 2004r. zwróciła się do Starosty [...] z prośbą o udzielenie informacji, "...czy w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,3817 ha, położonej we wsi [...], dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...], została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie jej nieodpłatnego przyznania na własność, a w przypadku wydania takiej decyzji, wnoszę o sporządzenie i doręczenie jej odpisu. Starosta [...] pismem z dnia 20 września 2004r., nr [...] poinformował M. T., że przedmiotowa działka została decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nieodpłatnie przyznana na własność właścicielom położonych na niej zabudowań. Dodał, że "...nie wydaje się dokumentów osobom trzecim w stosunku do których wydano dokument. W sprawach spornych w których toczy się postępowanie odwoławcze, organ który rozpatruje odwołanie sam zwróci się do tut. Urzędu o wydanie potrzebnych mu dokumentów." Od powyższego pisma Starosty [...], odwołanie wniosła pełnomocnik S. T. wskazując, że jest ono w rzeczywistości decyzją administracyjną "...odmawiającą praw strony...". Podała, że każde wszczęte postępowanie administracyjne powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Wskazała również, że zajęte przez organ stanowisko uniemożliwiło stronie dochodzenie jej praw w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz ewentualne zaskarżenie wydanej w jego toku decyzji administracyjnej. Stwierdziła jednocześnie, że uzasadnienie odmowy organu, bez podania podstawy prawnej, a opierające się jedynie na niejednoznacznym sformułowaniu "nie wydaje się dokumentów osobom trzecim w stosunku do których wydano dokument", jest lakoniczne, nieprecyzyjne, niejasne i nie wypełnia wymogów przepisu art. 134 kpa, jak również uchybia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonym m.in. w art. 6, 7, 8, i 11. Pozostałe wywody dotyczyły postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja o nieodpłatnym przyznaniu na własność działki nr [...] o powierzchni 0,3817 ha położonej we wsi [...], wraz ze stwierdzeniem, iż organ nie poczynił żadnej analizy stanu faktycznego i prawnego, który by uzasadniał podjęcie przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało przebieg korespondencji w sprawie oraz podało, że zgodnie z dyspozycją art. 107 § 1 kpa, decyzje administracyjne powinny zawierać m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji., Kolegium przywołując wyroki oraz postanowienie NSA stwierdziło, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § l kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma bowiem decyzji (vide wyrok NSA z dnia 22.11.2001 r. sygn. akt II SA 924/01, LEX nr 81816). Wyjaśnieniu rozstrzygnięcia służy natomiast uzasadnienie stanowiące dyspozytywną część decyzji. W tym miejscu należy nadmienić, iż nawet uzasadnienie samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją. Brak któregokolwiek z w/w elementów dyskwalifikuje pismo organu jako decyzję. Odnosząc powyższe w niniejszej sprawie, Kolegium stwierdziło, że zaskarżone pismo Starosty [...] nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi odpowiedź na uprzednio skierowane do organu pismo S. T., bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie (tj. nie udziela stronie uprawnienia, nie nakłada na nią również obowiązku), co dyskwalifikuje je jako decyzję. Kolegium podkreśliło, że w/w pismo jest w rzeczywistości informacją udzieloną stronie, zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, co ma miejsce w niniejszej sprawie, stąd w myśl art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, S. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie przepisów art. 6,7,8, 9, 11 oraz 28 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ drugiej instancji zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania, a tym samym pośrednio orzeczenie Starosty [...] z dnia 20 września 2004r., iż nie wyda dokumentów, o które skarżący zwrócił się pismem. Jak już podnoszono w odwołaniu Starosta de facto odmówił skarżącemu prawa strony, mimo iż w identycznym stanie prawnym stron (C. i T.) NSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19.01.2000r., sygn. akt II SA/Wr 1215/98 przyznał skarżącemu prawo strony. W sprawie innej decyzji administracyjnej, będącej w ścisłym związku z niniejszą sprawą toczącej przed WSA w Opolu, sygn akt II SA/Wr 1596/2001 skarżący jest stroną. Skarżący winien był być stroną postępowania w sprawie działki nr [...] o powierzchni 0,3817ha, winien być zawiadomiony przez organ o wszczęciu każdego postępowania dotyczącego tej działki, szczególnie w sytuacji, kiedy toczyło się (toczy się) szereg postępowań. Starosta zamiast pisma z dnia 20 września 2004r. winien był wydać stosowną decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia odpowiedzi i wszechstronnie uzasadnić swoje stanowisko oraz pouczyć stronę co do jej praw. Niezależnie od powyższego należy wpłynąć na działanie i zaniechania Starosty, aby były one zgodne z prawem i nie pomijały obywateli w postępowaniach, by nie miało miejsce przychylne traktowanie C., którzy usiłują wyłudzić nieruchomość, którą wcześniej sprzedali skarżącemu (i jego żonie), kasując pieniądze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kolegium dodatkowo wskazało, ze w sprawie przekazania spornej działki było prowadzone postępowanie przed tym organem, z odwołania S. T. na decyzję Starosty [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nr [...] z dnia 25 listopada 1998r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący w rozpoznawanej sprawie zwrócił się do organu o udzielenie konkretnej informacji w postaci "...czy w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,3817 ha, położonej we wsi [...], dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...], została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie jej nieodpłatnego przyznania na własność," oraz w przypadku wydania takiej decyzji o sporządzenie i doręczenie jej odpisu. Z treści żądania wynika, że skarżący oczekiwał udzielenia informacji i doręczenia odpisu decyzji. Starosta [...] udzielił pisemnej informacji, że "..przedmiotowa działka została decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. nieodpłatnie przyznana na własność właścicielom położonych na niej zabudowań.". W informacji tej dodatkowo podał że "...nie wydaje się dokumentów osobom trzecim w stosunku do których wydano dokument. W sprawach spornych w których toczy się postępowanie odwoławcze, organ który rozpatruje odwołanie sam zwróci się do tut. Urzędu o wydanie potrzebnych mu dokumentów." W świetle opisanej korespondencji organ odwoławczy, w wyniku złożonego odwołania od udzielonej informacji, stwierdził, że pismo Starosty [...] zawierającego powyższą informację nie jest decyzją administracyjną, jak podaje skarżący. Stąd źródło sporu, a zatem jego istota, w niniejszej sprawie dotyczą tego, czy w wyniku pisma skarżącego, w przedmiocie udzielenia informacji wszczęte zostało postępowanie administracyjne i czy w jego następstwie doszło do wydania decyzji administracyjnej przez Starostę [...] a w szczególności, czy pismo udzielające informacji o tym, że wydana została decyzja oraz, że nie wydaje się dokumentów osobom trzecim w stosunku do których wydano dokument – stanowi decyzję administracyjną. W tym miejscu należy podnieść, iż brak jest definicji legalnej decyzji administracyjnej. W kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) definicji takiej nie zamieszczono, jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym rozpowszechniono pogląd, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy administracyjnej oraz treść przepisu prawa materialnego będącego podstawą działania organu administracji publicznej załatwiającego tę sprawę (zob. wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Stąd wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Załatwienie sprawy oznacza natomiast, że organ administracyjny po wszczęciu postępowania zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, uznał za udowodniony określony stan faktyczny, dokonał subsumpcji udowodnionych faktów pod stosowną normę prawną, sporządził decyzję administracyjną spełniającą wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 kpa, w której odniósł się do interesów prawnych lub obowiązków stron postępowania i wreszcie doręczył tę decyzję stronom uczestniczącym w danym postępowaniu. Jak podkreśla J. Jendrośka, "Decyzja jest więc prawną formą wyniku postępowania" (J. Jendrośka (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 186). W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że decyzja to akt kończący dane postępowanie i rozstrzygający sprawę co do jej istoty, którą wyznaczają przepisy materialnego prawa administracyjnego, a przepisy kpa stanowią jedynie podstawę do rozstrzygania kwestii procesowych. Rozstrzygnięcie natomiast, nazywane niekiedy osnową decyzji administracyjnej to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Dlatego też rozstrzygnięcie stanowi bezwzględnie obowiązujący element decyzji administracyjnej, stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", wyznaczony przedmiotem postępowania i zawiera uprawnienie lub obowiązek. Odnosząc powyższe wywody prawne do rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pismo Starosty [...] z 20 września 2004r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie tzn. nie udziela skarżącemu uprawnienia, nie nakłada na niego również obowiązku, co dyskwalifikuje przedmiotowe pismo jako decyzję. Pismo skarżącego w sprawie udzielenia informacji nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego. Czynność organu w postaci sporządzenia pisma udzielającego oczekiwanej przez skarżącego informacji o istnieniu bądź nie decyzji, nie wymuszała na organie zastosowania przepisów materialnego prawa administracyjnego do konkretnego stanu faktycznego i materiału dowodowego. Stąd powtórzyć należy, że przywołane pismo Starosty w sprawie udzielonej informacji nie stanowi decyzji, gdyż treść tego pisma nie może stanowić treści decyzji tj. rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. Również informacja o tym , iż "...nie wydaje się dokumentów osobom trzecim w stosunku do których wydano dokument", nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z analizy akt w sprawie wynika, że wskazywane przez skarżącego sprawy sądowe o sygn. akt II SA/Wr 1215/98 i II SA/Wr 1596/2001 nie dotyczyły odmowy wydania dokumentu (decyzji) skarżącemu. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, iż ma ono oparcie w przepisie art. 134 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wystąpienie jednej z wymienionych przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Treść art. 134 kpa, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia, poprzez zwrot "organ... stwierdza". Nie pozostawiono w tej regulacji organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (por. wyr. NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, niepubl.; wyr. NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie, co podkreślono, opisane powyżej pismo jest informacją udzieloną stronie i nie stanowi ono decyzji, a zatem odwołanie z przyczyn przedmiotowych nie służy, bowiem brak jest decyzji, a ten środek odwoławczy nie jest przewidziany do czynność organu administracji publicznej, która nie jest decyzją. Brak przedmiotu zaskarżenia, obligowało organ odwoławczy do zastosowania art. 134 kpa, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalono.