II SA/Op 145/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia sędzia WSA Elżbieta Kmiecik sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 roku sprawy na rozprawie rozpoznawał sprawę ze skargi G. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz G. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 1999r., syg. akt II SA/Wr 532/97, uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia 21 marca 1997r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędy Rejonowego w K. z dnia 23 grudnia 1996r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki elementów ogrodzenia stałego oraz parkingu w terminie 3 miesięcy od daty, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia, iż skarżąca G. W. wybudowała bez wymaganego zezwolenia parking i stąd też mając na uwadze art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm) należy potraktować go jako obiekt budowlany na wykonanie, którego inwestor powinien był posiadać decyzję o pozwoleniu na jego wybudowanie. Zauważył także Sąd, iż organ wydając nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego parkingu sformułował go bardzo ogólnikowo, nie podając adresu parkingu, jego powierzchni i tej jego części czy całości, której rozbiórka dotyczy. Taka ogólnikowa forma określenia obowiązku pozbawia decyzję administracyjną waloru wykonawczego, a tym samym czyni ją wadliwą. Nadto wskazał Sąd, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego w swej konstrukcji nie zawiera elementu dodatkowego jakim jest termin nakazania rozbiórki, co narusza przepisy prawa materialnego – art. 48 Prawa Budowlanego oraz procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia 31 marca 2000r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 105 Kpa umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej ogrodzenia stałego przy hali handlowej w K. przy ulicy [...], działka nr A i B, wobec rozebrania w/w ogrodzenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 05 czerwca 2000r., Nr [...]. Decyzją z dnia 31 marca 2000r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nakazał G. W. przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2000r. inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót budowlanych przy budowie parkingu w K. przy ulicy [...], działka nr A i B. Decyzją z dnia 05 czerwca 2000r. Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. W. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003r., syg. akt II SA/Wr 1565/2000, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 05.06.2000r., Nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 31 marca 2000r. Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą nakazano G. W. przedłożenie w terminie do 31 grudnia 2000r. inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót budowlanych przy budowie parkingu w K. przy ulicy [...], działka nr A i B. W wywodach do tego rozstrzygnięcia Sąd pokreślił, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Uzasadniał dalej Sąd, iż w rozpoznawanej sprawie kontrolowane decyzje wydane zostały w konsekwencji wyroku NSA z dnia 19 maja 1999r (syg. akt II SA/Wr 532/97). Z oceny prawnej tegoż wyroku Sądu wynika jednoznacznie, iż na zrealizowanie spornego obiektu określanego jako "parking" wymagane było pozwolenie budowlane i że skarżąca wybudowała go bez wymaganego pozwolenia. Co do zasady nie zakwestionowano wynikającej z powyższych ustaleń potrzeby zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz kwestionując ten nakaz zarzucono mu zbytnią ogólnikowość oraz przyjęcie w decyzji terminu rozbiórki, co pozostawało w sprzeczności ustaleń powołaną wyżej normą. Wyrokiem z dnia 19 maja 1999r. i jego uzasadnieniem związany jest skład orzekający w tej sprawie i organy. Organy wydając zaskarżone decyzję odstąpiły od stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane i przy zastosowaniu konstrukcji z art. 51 cytowanej wyżej ustawy nakazały skarżącej przedłożenie w określonym terminie inwentaryzacji wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót. Jednocześnie organy nie wyjaśniły przyczyn odstąpienia od stosowania nakazu rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego, przy równoczesnym przyjęciu, że prace związane z budową parkingu wykonano w warunkach samowoli budowlanej, co nastąpiło w dwóch etapach tj. w 1992r. oraz w 1996r. Wskazał w związku z powyższym Sąd, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy poczynić rozważania mające na celu ustalenie, czy w stosunku do przedmiotowej inwestycji należy stosować wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r., czy też przy zachowaniu art. 103 ust. 2 tej ustawy w odniesieniu do zrealizowanej zatoki postojowej w 1992r. przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał G. W. przedłożenie w terminie do 31 marca 2004r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego zatoki parkingowej przy pawilonie handlowym [...] w K. przy ulicy [...], działka nr A i B w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zatoki parkingowej. W uzasadnieniu decyzji inspektor podniósł, iż G. W. w 1992r. wykonała obniżenie istniejącego krawężnika wzdłuż osi jezdni ulicy [...] i wykonała w miejscu istniejącego chodnika zatokę parkingową o wymiarach 25m i szerokości 2,5 metra na podstawie zgody Urzędu Miejskiego w K., po wcześniejszym uzgodnieniu z Urzędem Wojewódzkim w O. - Wydział Działalności Gospodarczej. W 1996r. G. W. wykonała samowolną dalszą przebudowę już istniejącej zatoki postojowej. Przebudowa polegała na znacznym jej poszerzeniu, ścięte zostały topole rosnące w pasie drogowym i na całej powierzchni od krawężnika do budynku [...] na szerokości 7,10 metra została ułożona kostka brukowa. Wydzielona została stalowymi słupkami powierzchnia zatoki postojowej o długości 27,50m i szerokości 5,60m. Zmieniony został ruch pieszych, gdyż istniejący chodnik stał się częścią przebudowanej zatoki postojowej. Chodnik o szerokości 1,50m został zlokalizowany pomiędzy zatoką postojową, a budynkiem sklepu i jest w sposób trwały oddzielony od zatoki poprzez ustawienie metalowych słupków. Uzasadniał nadto organ, iż w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] niniejsza zatoka postojowa jest oznakowana jako istniejąca i nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Argumentował także organ, iż zakres robót przy wykonaniu zatoki postojowej w 1996r. wymagał pozwolenia na budowę, jednakże w ocenie organu są to inne roboty niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, a zatem należało orzec jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. W., wnosząc w nim o jej uchylenie, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Podniosła w uzasadnieniu odwołania, iż zaskarżona decyzja w istocie jest powtórzeniem, uchylonej wyrokiem z dnia 01.04.2003r. przez NSA we Wrocławiu, decyzji PINB w K. z dnia 31 marca 2000r. Odwołująca podkreślała, iż po raz kolejny wbrew posiadanym dokumentom przeinacza się fakty stwarzając tym samym nieprawidłowy obraz stanu faktycznego. Dowodziła odwołująca, iż wszelkie roboty wykonywała w następstwie zapadłych decyzji, tak jak to miało miejsce w przypadku decyzji lokalizacyjnej Urzędu Miejskiego w K. z 1991r., która nakazano jej wykonanie dojścia i dojazdu do obiektu lub w wyniku uzgodnień i uzyskanej zgody Komendy Rejonowej Policji w K. oraz Urzędu Wojewódzkiego w O. z 1992r. na wykonanie zatoki postojowej. Odwołująca przedstawiła nadto przebieg wykonywanych robót w 1992r. oraz w 1996r. oraz w 1997r. W ocenie odwołującej uwagi zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o nierzetelnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz pomijaniu faktu, iż prace wykonano w oparciu o wydane decyzje i nie wymagały one pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...], w części dotyczącej terminu przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego zatoki parkingowej przy pawilonie handlowym [...] w K. przy ulicy [...], na działkach nr A i B k.m. [...] i orzekł nowy termin – 30 kwietnia 2004r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż w sprawie winna być zastosowana procedura z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Taka kwalifikacja prawna omawianych robót wynika wprost z treści wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2003r. Uzasadniał nadto organ, iż wydanie przez organ odwoławczy prawidłowego rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie art. 139 Kpa, gdyż decyzja taka byłaby niekorzystna dla odwołującej, w porównaniu z zaskarżoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Każde, bowiem rozstrzygnięcie z art. 48 Prawa budowlanego byłoby dla odwołującej niekorzystne, bowiem przy zastosowaniu procedury z art.48 w/w ustawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany byłby do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się G. W., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. We wniesionej skardze ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu, ponownie podkreślając, że wydając zaskarżoną decyzję nie brano pod uwagę po raz kolejny znanych już wcześniej elementów stanu faktycznego, które mają zasadniczy wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a które związane są z tym, iż wszelkie roboty budowlane przy zatoce postojowej dokonywała w oparciu o decyzje nakazujące ich dokonania lub uzgodnienia. Dodatkowo skarżąca argumentowała, że ulica [...] w czasie wykonywania prac była droga wojewódzką i nie podlegała zatem kompetencji Urzędu Rejonowego w K. Niezrozumiałym dla skarżącej jest uporczywe twierdzenie, iż ułożenie łatwousuwalnej, niezwiązanej z gruntem kostki typu polbruk na prywatnym terenie wymagało pozwolenia budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, iż skarżąca nie powołuje w skardze żadnych nowych, a istotnych dla sprawy okoliczności. Nadto organ podał, iż skarżąca wykonała nałożony na nią obowiązek i w dniu 18 maja 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151KPA). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dodać przy tym należy, iż sąd nie jest władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...], w części dotyczącej terminu przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego zatoki parkingowej przy pawilonie handlowym [...] w K. przy ulicy [...], na działkach nr A i B k.m.[...] i orzekł nowy termin – 30 kwietnia 2004r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części nakazującej G. W. przedłożenie w terminie do 31 marca 2004r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego zatoki parkingowej przy pawilonie handlowym [...] w K. przy ulicy [...], działka nr A i B. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), który stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny i organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Podobnej treści uregulowanie zawarte było w art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Treść rozstrzygnięcia determinowała wiec okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie zapadły już dwukrotnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a to w dniu 19 maja 1999r (syg. akt II SA/Wr 532/97).oraz w dniu 1 kwietnia 2003r., syg. akt II SA/Wr 1565/2000. Ocena prawna wyrażona zatem w orzeczeniach Sądu w sprawie wiąże ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd", oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W orzecznictwie sądowym pogląd ten należy uznać za utrwalony (por. wyrok SN syg. akt III RN 130/97; OSNP 1999/1/2 z glosą aprobującą B. Adamiak OSP 1999/5/101). Podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 06.09.2001, syg. akt III SA 3377/00; System Informacji Prawnej -LEX nr 54000. Co więcej nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.12.1999r., syg. akt I SA 1089/99 - LEX nr 48019). Stosownie zatem do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 19 maja 1999r. związane były zarówno organy administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie. Obowiązani byli zatem oni zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Konsekwencją powyższego jest to, iż Sąd w niniejszym składzie, podobnie jak Sąd wyrokujący w przedmiotowej sprawie w składzie w dniu 1 kwietnia 2003r., rozpatrując ponownie tą samą sprawę jest związany oceną prawną, iż na zrealizowanie spornego obiektu określanego jako "parking", który mając na uwadze art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.) należy traktować jako obiekt budowlany, inwestor powinien był posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę. Takim pozwoleniem skarżąca nie legitymowała się. Taka ocena prawna wyrażona przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 1999r powodowała konieczność potraktowania wybudowanego "parkingu – zatoki postojowej" jako obiektu, co skutkować winno zastosowaniem procedury wynikającej z art. 48 Prawa Budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Już z tych samych przyczyn odmienne poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są niedopuszczalne i naruszają przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że Sąd dwukrotnie, wprost dokonał kwalifikacji prawnej omawianych robót jako samowolnego wykonania obiektu budowlanego. Doktryna oraz judykatura wskazuje, na dwa ujęcia rażącego prawa. Jedno uznające, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-prawnych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Dwukrotne naruszenie przez organy nadzoru budowlanego zasady związania organów oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach Sądu musi prowadzić do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Brak konsekwencji w tym zakresie powodowałby, iż organy administracji dokonywałyby w istocie własnej oceny trafności i zasadności orzeczeń sądowych oraz wyrażonych w nich ocen prawnych, co do zaskarżonych decyzji, co w skrajnych przypadkach mogłoby nawet prowadzić do dowolności w podejmowaniu decyzji administracyjnych, a co nie jest do pogodzenia z zasadą państwa prawa. Wadliwość decyzji organu I instancji dostrzegł organ II instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ jednak uznał, iż wydanie przez organ odwoławczy właściwego rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 139 Kpa. Zgodzić należy się z organem II instancji, iż zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy (art. 139 Kpa), jak również i Sąd (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270). Organ odwoławczy odstępując od zasady reformationis in peius, obowiązany był w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986r., syg. akt II S.A. 1500/85, jak też w wyroku z dnia 06 lutego 1989r., syg.akt IV SA1101/88. Organ II instancji nie uczynił tego, czym sam w sposób rażący naruszył prawo. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony, a także ocenić je mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) również Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (por komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do art. 134, s. 440 pod redakcją T. Wosia). Przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu wad może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna bowiem być przeprowadzana kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność (min. czy zachodzi rażące naruszenie prawa). Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni dalszą kontrolę zbędną. Stosownie do art. 145 §1 pkt 2 ustawy – p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach. Taka wada występuje w niniejszej sprawie, na co wskazano wyżej. Na marginesie zaznaczyć należy, iż zasadą ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Pozwolenia na budowę nie można zastąpić żadną inną decyzją, uzgodnieniem, czy też czynnością cywilnoprawną. Stwierdzone uchybienia oraz ich ciężar nie pozwalają na stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w/w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy.