II SA/Op 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący J R., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata Ł. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 13 lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Wymierzona skarżącemu kara wynosi 900.000 zł. W skardze J. R. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, ale w żaden sposób nie uzasadnił powyższego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny. Przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich wyliczenie kompletne. Przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez Sąd tej instytucji procesowej jest, jak zaznaczono, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe powołane poniżej orzeczenia). Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zatem, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (por. postanowienia NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15). Ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14). W innym orzeczeniu podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14). NSA zważył też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy." Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności czy dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Jak natomiast trafnie wskazano w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II FZ 181/16, "bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Jednocześnie w literaturze przedmiotu (patrz. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, LexisNexis Wydanie 3, Warszawa 2008 r., s. 219), przyjęto z kolei, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki, usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami sprawy, które jednak - w przekonaniu Sądu - nie występują w niniejszej sprawie. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że w sytuacji gdy skarga i zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sformułowany był przez fachowego pełnomocnika, a w dodatku z treści skargi nie da się wyprowadzić jakichkolwiek argumentów uzasadniających wniosek, to taki stan rzeczy wyklucza zastosowanie art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutkach ich zaniedbań. Natomiast Sąd, analizując akta sprawy, nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § 1 P.p.s.a., zwłaszcza że w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie prawa pomocy nie doszło do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego, ponieważ nie nadesłał on żądanych dokumentów. Powtórzyć zatem przyjdzie, że obowiązek wykazania, iż w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, leży po stronie skarżącego, który powinien uzasadnić wniosek przez wskazanie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do niego. Nie wystarczy więc samo twierdzenie skarżącego, lecz powinno być ono poparte dokumentami źródłowymi. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04). Jak już podniesiono wcześniej, skarżący nie uzasadnił w żaden sposób żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a skarga zawiera jedynie argumenty mające na celu zakwestionowanie prawidłowości podjętych w sprawie aktów. Mając na względzie powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia poglądu, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. W tym miejscu dodatkowo wskazać trzeba, że przekonanie strony o wadliwości zaskarżonej decyzji nie jest przesłanką wstrzymania jej wykonania. Wobec tego Sąd - działając na zasadzie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.