II SA/Op 146/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. i J. L. oraz E. i G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] oraz uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz R. i J. L. kwotę 10 (dziesięć) złotych oraz na rzecz E. i G. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał J. i H. K. wykonać w terminie do 31 maja 2000 r. wszystkie roboty budowlane wynikające z przedłożonej opinii technicznej i projektu budowlanego. Jak poinformowano, wykonanie tych robót konieczne jest do doprowadzenia obiektu piwiarni do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor podał, iż przeprowadzona w dniu 12 marca 1998 r. kontrola ujawniła samowolne wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją budynku mieszkalnego na obiekt małej gastronomii - piwiarnię, użytkowaną od 1991 r. Inwestorzy zostali zobowiązani - decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa Budowlanego - do dostarczenia dokumentów określających sposób doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Na wniosek H. i J. K., Kierownik Urzędu Rejonowego - postanowieniem z dnia 5 sierpnia 1998 r. - zawiesił postępowanie w związku z toczącą się sprawą o rozgraniczenie działek nr A i B w D. Inwestor dostarczył w grudniu 1999 r. opinię techniczną wraz z projektem budowlanym, który określa zakres robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Jednocześnie, autor opinii i projektu budowlanego oświadczył, że ustalenie sądowe granic nieruchomości nie ma wpływu na istniejące zagospodarowania działki nr A, związane z dokonaną zmianą sposobu użytkowania. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2000 r. podjęto zawieszone postępowanie, co umożliwiło wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót. Od powyższej decyzji odwołali się E. i G. G. a także R. i J. L., którzy w jednakowo brzmiących odwołaniach zakwestionowali możliwość wydania orzeczenia w sytuacji, gdy działka nr A ma nieuregulowane granice. Nieustalone granice powodują, iż nie można uzyskać mapy do celów projektowych, zatem projektanci nie mogli w sposób prawidłowy opracować dokumentację projektową, do której stosuje się wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Monitor Polski z 1995 r. Nr 2, poz. 30). W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł w dniu [...] (decyzja o numerze [...]) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Podzielając ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego, wedle którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga pozwolenia właściwego organu (ust. 1), natomiast w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiednio stosuje się przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (ust. 3). Organ nadzoru budowlanego może więc wydać decyzję nakazującą zaniechanie prowadzonych robot (jeśli są one w toku), nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem lub nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...], nakazano H. i J. K. wykonanie i dostarczenie opinii o stanie technicznym i zgodności z obowiązującymi przepisami budynku piwiarni, dokumentacji zawierającej rozwiązania projektowe wynikające z opinii technicznej oraz uzgodnienia z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym w O., a także dowód władania nieruchomością, inwentaryzację geodezyjną i protokoły badań i sprawdzeń (elektryczny, kominiarski). Kolejnym etapem postępowania było więc wydanie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...]. Wyjaśnił, że zarzuty odwołujących się stron nie zasługują na uwzględnienie, gdyż ustała już przyczyna, dla której zawieszono postępowanie, o czym świadczy postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...], natomiast wymóg sporządzenia projektu budowlanego na aktualnej mapie całej nieruchomości dotyczy projektu budowlanego mającego być podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie zostanie podjęta w omawianej sprawie. Wyjaśniono także, że sprawa zasiedzenia części nieruchomości i rozgraniczenia działki nr A w D. nie miała większego znaczenia przy badaniu sprawy piwiarni. Dodano, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestorzy zobowiązani będą - po wykonaniu obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją - uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Na koniec organ odwoławczy podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nie jest właściwy do całościowego rozwiązania problemu jaki pojawił się pomiędzy sąsiadami. Jego obowiązkiem było, po wykryciu nieprawidłowości w postaci samowolnej zmiany sposobu użytkowania domu mieszkalnego na piwiarnię, podjąć działania zmierzające do doprowadzenia spornego lokalu do stanu zgodnego z prawem. Kwestie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem piwiarni mogą natomiast zostać rozwiązane przez Gminę [...] w ramach realizacji jej zadań. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., R. i J. L. oraz E. i G. G. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem nakaz wykonania określonych robót budowlanych wydano przed zakończeniem sprawy o zasiedzenie i ustalenie granic. Ponadto, inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę, natomiast przedłożona dokumentacja nie posiada wymaganych uzgodnień. Brakuje również inwentaryzacji budynku sporządzonej na mapie autoryzowanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej prokurator wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie zadecydowały o tym podniesione przez skarżących zarzuty. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji a także decyzji wcześniejszych, które również zostały wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane, wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. Ocenę legalności wydanych w sprawie aktów należy rozpocząć od przypomnienia, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] (decyzja nr [...]), nakazano H. i J. K. wykonanie i dostarczenie opinii o stanie technicznym i zgodności z obowiązującymi przepisami budynku piwiarni, dokumentacji zawierającej rozwiązania projektowe wynikające z opinii technicznej oraz uzgodnienia z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym w O., a także dowód władania nieruchomością, inwentaryzację geodezyjną i protokoły badań i sprawdzeń (elektryczny, kominiarski). Podstawę prawną wskazanych orzeczeń stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, na którego odpowiednie zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego pozwalał ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego. Również w oparciu o wskazane regulacje prawne wydano kolejne decyzje, które obecnie stanowią przedmiot zaskarżenia do tut Sądu. Mianowicie, po wykonaniu przez inwestorów obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (organ właściwy do rozpoznania sprawy wskutek zmiany przepisów) powtórnie nałożył na H. i J. K. obowiązek wykonania pewnych czynności, a to - nakazał wykonać w terminie do 31 maja 2000 r. wszystkie roboty budowlane wynikające z przedłożonej opinii technicznej i projektu budowlanego (decyzja z dnia [...], nr [...]). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] w dniu [...] (decyzja o numerze [...]). Przedstawione działania organów administracji, podejmujących kolejne rozstrzygnięcia związane z wykonaniem czynności zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na piwiarnię bez wcześniejszego uzyskania stosownych zezwoleń, należy uznać za wadliwe z kilku powodów. Rozstrzygnięcia organów obu instancji, nakazujące wykonanie robót budowlanych wynikających z przedłożonej wcześniej opinii technicznej i projektu budowlanego, dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jako że zaktualizowała się przesłanka wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tożsamość sprawy ze sprawą rozstrzygniętą wcześniej decyzją ostateczną). W tym miejscu od razu podnieść trzeba, iż wskazana przyczyna wadliwości decyzji powoduje sankcję jej nieważności, bowiem przepisy prawa nie dozwalają na dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. Stanowisko odmienne w tej kwestii kłóciłoby się z zasadą dwuinstancyjności postępowania i trwałości decyzji. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność samowolnego dokonania przez H. i J. K. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji - stosownie do treści art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego - stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 tego prawa. Z kolei, ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego, odnoszący się do robót już wykonanych, umożliwia odpowiednie zastosowanie przez organ m.in. punktu 2 ust. 1 omawianej regulacji, na mocy której właściwy w sprawie organ nakłada na sprawców samowoli budowlanej obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określa termin wykonania tych czynności. Jak wskazano wcześniej, decyzja z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, określały już czynności jakie inwestorzy powinni wykonać w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. Poprzez wydanie decyzji zobowiązującej H. i J. K. do przedłożenia określonych dokumentów, doszło zatem do zrealizowania normy prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli nakazane czynności zostały wykonane, a taki stan rzeczy potwierdzono także w zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego nie były już uprawnione do podejmowania decyzji nakazujących wykonanie dalszych czynności. W opisanej sytuacji, inwestorom przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do organu administracji architektoniczno - budowlanej o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] podjął w dniu [...] kolejną decyzję, opartą o te same przepisy Prawa budowlanego, na podstawie których wydano decyzję wcześniejszą - z dnia [...] Wadliwości takiego działania nie dostrzegł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. i utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Uznać zatem należało, że decyzje organów obu instancji (z dnia [...] i z dnia [...]) dotknięte są wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przy dokonywaniu oceny ziszczenia się komentowanej przesłanki stwierdzenia nieważności, podstawowe znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy, a więc identyczności podmiotów danego postępowania oraz jego przedmiotu. Adresatem decyzji zobowiązujących do przedłożenia określonych dokumentów oraz zobowiązujących do wykonania pewnych robót, byli - w obu przypadkach – H. i J. K. Sąd zauważył, że decyzję z dnia [...] wydał Kierownik Urzędu Rejonowego w O., natomiast decyzję z dnia [...] - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], jednak zmiana struktury i nazwy organu, przy niezmienionej właściwości rzeczowej, nie może mieć wpływu na ustalenie co do tożsamości organu, bowiem nowy organ wszedł w kompetencje organu, który przestał działać. Jak szczegółowo wyjaśniono już wcześniej, tożsamość sprawy dotyczyła też podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz stanu faktycznego sprawy. Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić przyjdzie, iż w pełni uzasadnione jest postawienie decyzjom: z dnia [...] i z dnia [...], zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., co w konsekwencji czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. Niezależnie od powiedzianego dotychczas, Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność wyjścia poza granice skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...], nr [...], oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]. Mocą art. 135 P.p.s.a., Sąd został zobowiązany do podjęcia stosownych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wskazane powyżej decyzje organów obu instancji nakazywały H. i J. K. wykonanie i dostarczenie opinii o stanie technicznym i zgodności z obowiązującymi przepisami budynku piwiarni, dokumentacji zawierającej rozwiązania projektowe wynikające z opinii technicznej oraz uzgodnienia z Państwowym Terenowym Inspektorem Sanitarnym w O., a także dowód władania nieruchomością, inwentaryzację geodezyjną i protokoły badań i sprawdzeń (elektryczny, kominiarski). W ocenie Sądu, komentowane obecnie decyzje w sposób istotny naruszyły prawo materialne, a to przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis, cytowany już wcześniej, znajdował zastosowanie w sytuacji, gdy istniała możliwość legalizacji robót budowlanych wykonanych bez stosownego pozwolenia. Na jego podstawie, właściwy organ był uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, w użytym w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczeń) pojęciu "czynności" nie mieści się nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia opinii technicznej budynku, dokumentacji zawierającej rozwiązania projektowe, uzgodnień z odpowiednimi organami, inwentaryzacji geodezyjnej, protokołów badań i sprawdzeń, ani też innych dokumentów o charakterze dowodowym. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna wskazać konkretne czynności (roboty budowlane), mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Już tylko pomocniczo nadmienić można, że za takim stanowiskiem przemawia treść art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, który co prawda nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ale niewątpliwie jest pomocny w dokonaniu właściwej interpretacji komentowanego przepisu. Otóż, przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ może nakładać obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku - niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich płyną - organ ten byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W efekcie, mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i zasadami sztuki budowlanej. W części wstępnej rozważań, Sąd szczegółowo wyjaśnił też, dlaczego w oparciu o ten sam przepis nie można wydać kolejnej decyzji, np. nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, które wynikałyby z przedłożonej przez stronę dokumentacji, wykonanej na podstawie pierwszego nakazu. Podsumowując, stwierdzić należy, iż błędne było stanowisko organów obu instancji o możliwości nałożenia na H. i J. K. formalnych obowiązków, zobowiązujących ich do przedstawienia dokumentów, w oparciu o zastosowaną przez organy administracji podstawę prawną. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, organy - w trybie przepisów K.p.a., bądź postępowania dowodowego objętego regulacją art. 81 c Prawa budowlanego - powinny były zwrócić się o dostarczenie koniecznych ocen technicznych, opinii, ekspertyz itp. Ewentualny brak współdziałania strony w tym zakresie nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dotyczy to zwłaszcza organów o charakterze inspekcyjnym, które powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego pod kątem zgodności lub niezgodności z wymogami budowlanymi. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie można było wykluczyć konieczności zasięgnięcia przez organ opinii biegłego specjalisty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziło o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać szczegółowej analizy przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym kolejnymi nowelizacjami tej ustawy, z uwzględnieniem przepisów przejściowych oraz ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia treść art. 152 P.p.s.a. oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).