II SA/Op 147/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M., S. W., G. T., P. S., D. N., A. G., A. K., J. N., M. R., B. D., S. G., T. P., A. M., V. M., K. A., F. S., J. K., J. Ł. i E. M. oraz ze skargi S. K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Opolu I z dnia 5 maja 2020 r., nr [...], sygn. [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania wójta postanawia odrzucić skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 maja 2020 r., nr [...], sygn. [...], Komisarz Wyborczy w Opolu I, działając na podstawie art. 24 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), odrzucił wniosek mieszkańców Gminy [...] o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy [...] przed upływem kadencji, złożony przez pełnomocnika inicjatora referendum – S. K. w dniu 7 kwietnia 2020 r. Postanowienie to zostało doręczone wskazanemu pełnomocnikowi w dniu 11 maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, że inicjatora referendum stanowiła grupa dwudziestu obywateli, tj. S. K., J. M., S. W., G. T., P. S., D. N., A. G., A. K., J. N., M. R., B. D., S. G., T. P., A. M., V. M., K. A., F. S., J. K., J. Ł. i E. M. Pismem z dnia 22 maja 2020 r. S. K., działając jako pełnomocnik dziewiętnastu skarżących będących inicjatorem referendum, tj. J. M., S. W., G. T., P. S., D. N., A. G., A. K., J. N., M. R., B. D., S. G., T. P., A. M., V. M., K. A., F. S., J. K., J. Ł. i E. M., wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 25 maja 2020 r. (patrz: pieczęć wpływu) skargę na wyżej opisane postanowienie Komisarza Wyborczego w Opolu I z dnia 5 maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Opolu I domagał się odrzucenia skargi ewentualnie oddalenia skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i zaznaczył, że składający skargę pełnomocnik nie jest umocowany do reprezentowania inicjatora referendum w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2020 r., zobowiązano pełnomocnika inicjatora referendum – S. K. do przedłożenia prawidłowego umocowania do działania przed sądem administracyjnym oraz wykazania, że pełnomocnik jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym przez Sąd terminie pełnomocnik nie wykonał powyższego zobowiązania. Zarządzeniem z dnia 10 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu pozostawił bez rozpoznania wniosek S. K. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi. Pismem z dnia 15 lipca 2020 r., na zarządzenie z dnia 10 lipca 2020 r., Sąd wezwał ww. skarżących, na adresy wynikające z akt sprawy, do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez osobiste podpisanie skargi lub nadesłanie jej egzemplarza wraz z jej odpisem osobiście podpisanego przez wszystkich skarżących - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Na wezwanie Sądu odpowiedział S. K., który w dniu 27 lipca 2020 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) przesłał egzemplarz skargi zawartej w piśmie procesowym z dnia 22 maja 2020 r. Skarga ta została podpisana osobiście przez siedemnastu z dziewiętnastu wcześniej wskazanych skarżących, a także dodatkowo przez S. K., który - tym razem - oznaczył siebie jako skarżącego, a nie jako pełnomocnika skarżących. W piśmie przewodnim z dnia 27 lipca 2020 r. S. K. wyjaśnił, że dwie osoby nie podpisały skargi z uwagi na urlopy lub wyjazdy. Dodał, że ma trudności z ustaleniem, czy osoby te otrzymały wezwania do uzupełnienia braku formalnego skargi, ponieważ nie ma z nimi kontaktu. Nadesłana do Sądu skarga nie została podpisana przez T. P. i G. T., którym zostały skutecznie doręczone wezwania w dniu 20 lipca 2020 r. (do rąk własnych), co dokumentują zwrotne pocztowe potwierdzenia odbioru przesyłki (k. 143 i 146 akt sądowych). Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu z dnia 6 sierpnia 2020 r., ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 147/20 wyłączono sprawę ze skargi S. K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Opolu I z dnia 5 maja 2020 r., nr [...], sygn. [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania wójta. Skargę tę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Op 223/20, a następnie na mocy postanowienia z dnia 27 sierpnia 2020 r. połączono sprawę o sygn. akt II SA/Op 223/20 - na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. - do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 147/20. Obecnie obie sprawy prowadzone są pod sygnaturą akt II SA/Op 147/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Przepis art. 57 § 1 P.p.s.a. określa wymogi formalne przewidziane dla skargi. Stanowi on, że skarga poza spełnieniem wymogów przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym, powinna również zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Jednocześnie ogólne warunki, którym powinno odpowiadać każde pismo strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określone zostały w art. 46 P.p.s.a. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a. jednym z elementów składowych pisma jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W sprawie o sygn. akt II SA/Op 147/20 skargę złożył występujący przed Komisarzem Wyborczym jako pełnomocnik inicjatora referendum lokalnego S. K., który - pomimo zobowiązania Sądu - nie przedłożył w wymaganym terminie pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżących przed sądem administracyjnym i nie wykazał, że jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 35 § 1 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, o którym mowa w art. 22, a także na niedotrzymanie przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 1, zwane są "inicjatorami referendum" (art. 11 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, o którym mowa w art. 22, służy skarga wyłącznie inicjatorowi referendum. Tymczasem w sprawie o sygn. akt II SA/Op 147/20 S. K., niebędący profesjonalnym pełnomocnikiem, wyraźnie określił, iż wnosi skargę jako pełnomocnik skarżących - inicjatora referendum, przy czym wśród tych skarżących nie wymienił swojej osoby, choć formalnie wchodził w skład grupy dwudziestu obywateli będących inicjatorem referendum. Należy zatem przyjąć, że nie występował w podwójnej roli - jako pełnomocnik i skarżący, lecz działał w imieniu i na rzecz pozostałych dziewiętnastu osób wchodzących w skład grupy inicjującej referendum. Zaznaczyć można, że stanowisko, wedle którego pełnomocnik inicjatora referendum, o jakim mowa w ustawie o referendum lokalnym, nie jest uprawiony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, potwierdza również orzecznictwo sądowe (por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 308/10; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 1011/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o referendum lokalnym szczegółowo określa, kiedy w imieniu inicjatora referendum występuje pełnomocnik inicjatora referendum. W myśl art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o referendum lokalnym, pełnomocnik inicjatora referendum jest zapraszany do udziału w charakterze obserwatora w pracach komisji powołanej do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. Pełnomocnik może w razie potrzeby, w tym z własnej inicjatywy, składać komisji dodatkowe wyjaśnienia i przedstawiać dowody. Komisja może również żądać od inicjatora referendum lub jego pełnomocnika złożenia takich wyjaśnień i przedstawienia dowodów. Pełnomocnictwo uprawnia go także do dokonania w imieniu inicjatora referendum niektórych czynności, tj. do czynności określonej w art. 12 ust. 5 - otrzymania powiadomienia, w formie pisemnej, o liczbie uprawnionych do głosowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że pełnomocnictwo, którym dysponuje S. K. jest pełnomocnictwem szczególnym, mającym umocowanie w art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 12 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, lecz pełnomocnictwo to nie legitymuje do złożenia skargi w imieniu inicjatora referendum. W świetle powiedzianego dotąd należy przyjąć, że w sytuacji, gdy Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona w sprawie o sygn. akt II SA/Op 147/20 nie spełniała wymogów formalnych określonych w art. 46 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a., prawidłowo wezwał poszczególnych skarżących do uzupełnienia jej braków w zakresie podpisu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Pomimo pouczenia o skutkach nieuzupełnienia braków, nie wszyscy skarżący wykonali wezwania Sądu. Z nadesłanej w zakreślonym terminie skargi wynika bowiem, że nie została ona podpisana przez dwóch z dziewiętnastu skarżących, tj. przez G. T. i T. P. W odniesieniu do tych dwóch skarżących wskazać przyjdzie, że wezwanie Sądu odebrali osobiście w dniu 20 lipca 2020 r., zatem siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków skargi rozpoczął swój bieg w dniu 21 lipca 2020 r. i zakończył się w dniu 27 lipca 2020 r. Złożenie natomiast podpisów na skardze w zakreślonym przez Sąd terminie przez pozostałych skarżących, tj. przez: J. M., S. W., P. S., D. N., A. G., A. K., J. N., M. R., B. D., S. G., A. M., V. M., K. A., F. S., J. K., J. Ł. i E. M., nie jest wystarczające, aby skarga ta mogła zostać rozpoznana. Jak bowiem wyjaśniono powyżej, w świetle regulacji art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym to inicjatorowi referendum przysługuje zdolność sądowa, a legitymację procesową, czyli zdolność do czynności procesowych obejmujących m.in. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, posiadają wszyscy członkowie grupy inicjującej referendum, a nie poszczególni jej członkowie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 19/17; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt II SA/Op 84/06; dostępne na ww. stronie internetowej). Skoro na wezwanie Sądu skarga nie została podpisana przez wszystkich skarżących, to konieczne stało się zastosowanie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Poczynione powyżej wywody dotyczące podmiotu uprawnionego do zaskarżenia postanowienia odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum trzeba odnieść również do S. K., który w dniu 30 lipca 2020 r. (data wpływu do Sądu) złożył odrębną skargę na postanowienie Komisarza Wyborczego w Opolu I z dnia 5 maja 2020 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Op 223/20). Skarga ta nie mogła jednak zostać rozpoznania merytorycznie z uwagi na brak po stronie skarżącego legitymacji skargowej i niepodpisanie skargi przez wszystkie podmioty inicjujące referendum (20 osób). Zatem, i w tym przypadku skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Przepis art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Ponadto nie sposób nie dostrzec, że skarga S. K., która wpłynęła do Sądu w dniu 30 lipca 2020 r., została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia, określonego w art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, bo po upływie 14 dni od dnia doręczenia pełnomocnikowi kwestionowanego postanowienia, co nastąpiło w dniu 11 maja 2020 r. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5 P.p.s.a.