II SA/Op 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2009r. sprawy ze skargi K. O. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie wydania K. O. i P. M., prowadzącym działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej A z siedzibą w K. przy ul. [...], zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2008 r. K. O. i P. M., prowadzący działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej, wystąpili do Starosty [...] o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W załączonej do wniosku informacji określili, że odzysk odpadów prowadzony będzie poza instalacjami i urządzeniami, na terenie zbiornika wód stojących, powstałego w wyniku eksploatacji kruszywa na początku lat 40-tych XX wieku, na działce nr B obręb [...]. Wskazując kody przewidywanego odzysku odpadów wyjaśnili też, że będzie on polegał na wypełnieniu zbiornika wodnego odpadami obojętnymi, celem likwidacji niekorzystnego przekształcenia terenu o przywrócenia jego walorów użytkowych zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K. Po złożeniu przez wnioskodawców dokumentów oraz wyjaśnień, o uzupełnienie których wzywani byli przez organ, Starosta [...] wystąpił o wydanie opinii w sprawie zezwolenia, do Prezydenta Miasta [...]. Ten postanowieniem z dnia [...], nr [...] zaopiniował wniosek pozytywnie za wyjątkiem części dotyczącej odpadów o kodzie 17 05 06. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, działając z upoważnienia Starosty [...], odmówił wydania zezwolenia. Decyzja wydana została na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r., w sprawie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że planowane przez wnioskodawców działania w zakresie odzysku odpadów są niezgodne z wymaganiami przewidzianymi w przepisach o odpadach. Zaznaczył, że w świetle zapisów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r., dopuszczenie prowadzenia takich działań uwarunkowane jest zgodnością z planem miejscowym. Działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem F-MWU, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych. Powołując się na pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K. oraz Zastępcy Prezydenta Miasta, stwierdził brak przejrzystych zapisów co do zgodności planowanych działań na tym terenie. Jednocześnie też stanął na stanowisku, że brak czytelnych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego "nie czyni zadość literze prawa w tym zakresie". W dalszej kolejności uznał, że wnioskodawcy nie wykazali, aby przedmiotowa działka stanowiła teren niekorzystnie przekształcony. Wedle zaś informacji pozyskanych od "osób najdłużej zamieszkujących teren K." zawsze miała "charakter wody stojącej". Organ wskazał, że projektowane działania związane z odzyskiem odpadów mogą wiązać się z pogorszeniem stanu środowiska. Prowadzone prace mogą bowiem stanowić potencjalne źródło ponadnormatywnej emisji do środowiska hałasu oraz pyłu zawieszonego. Teren planowanej działalności zlokalizowany jest natomiast w obrębie osiedla mieszkaniowego "C", charakteryzującego się gęstą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Zaznaczając, że teren ten leży na obszarze zbiornika wód podziemnych nr D, który wymaga szczególnej ochrony, a jednocześnie znajdują się na nim wody stojące organ wskazał, na konieczność uwzględnienia zapisu art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zakazującego wprowadzania odpadów do wód, w tym do wód stojących. Uznał także sprzeczność zamierzenia z zasadą równoważnego rozwoju wyrażoną w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i zaznaczył, że podejmując rozstrzygnięcie wziął pod uwagę także negatywne nastroje mieszkańców, pismo Wojewódzkiego Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego (przedstawiające historię zbiornika), interes społeczny, słuszny interes stron oraz opinię Prezydenta Miasta. W odwołaniu od decyzji K. O. i P. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na odzysk odpadów oraz przeprowadzenie dowodu z mapy K. i okolic, nr E, na okoliczność ukształtowania terenu objętego wnioskiem w 1913 r. Kwestionując rozstrzygnięcie odwołujący podnieśli, że organ nie wskazał w decyzji, względem którego z przepisów ustawy zamierzona działalność jest niezgodna. Nie mógł przy tym odmówić wydania zezwolenia w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 29 ustawy o odpadach. Odnosząc się do planu zagospodarowania przestrzennego podnieśli, że nie zawiera on zakazu prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów dla obszarów oznaczonych symbolem F-MWU, a opisana we wniosku metoda odzysku jest jak najbardziej zgodna z kierunkiem wskazanym w planie, z uwagi na zwiększenie powierzchni dostępnego do zagospodarowania terenu w graniach miasta. Wskazując na jej zgodność z prawem odwołujący wywiedli, że organ nie określił przesłanek niezgodności planowanych działań z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu. Jednocześnie Prezydent Miasta K. pozytywnie zaopiniował wniosek co oznacza, że nie miał najmniejszych wątpliwości odnośnie spełnienia wymogów z art. 27 ustawy. Gwarancją prowadzenia działalności w sposób zgodny z prawem jest zaś nałożenie konkretnych zaleceń co do zasad odzysku. Wskazując, że żądanie przez organ przedłożenia dowodów w sprawie niekorzystnego przekształcenia terenu, oceny środowiskowej oraz określenia jakości gruntów i wód, nie znajdowało pokrycia w załączniku nr 1 do rozporządzenia, odwołujący zakwestionowali powołanie się przez organ na "informacje uzyskane od osób najdłużej zamieszkujących K.". Jako wadliwe określili: brak wskazania podstawy uznania, że teren zamierzenia nie został niekorzystnie przekształcony oraz nieprzytoczenie jakichkolwiek dowodów wskazujących osoby udzielające informacji. Odwołujący zaznaczyli również, że na archiwalnych mapach brak jest jakiegokolwiek zbiornika na terenie planowanego zamierzenia. Powstał on w wyniku regulacji rzeki i budowy kanału. Faktem pozostaje zatem, że stanowi on zbiornik nienaturalny. Strony zakwestionowały istnienie podstaw prawnych do dokonania badań fizykochemicznych, przedstawienia metodyki prowadzenia badań jakości odpadów oraz przeprowadzenia przez organ oceny oddziaływania na środowisko. Podali też, że błędnie organ wskazał przepisy prawa wodnego. W odniesieniu do przywołanej przez organ zasady zrównoważonego rozwoju odwołujący podnieśli, że ustawodawca nie określiłby zasad odzysku poszczególnych rodzajów odpadów poza instalacjami i urządzeniami, gdyby stało to w sprzeczności z generalną doktryną. W kwestii konieczności ochrony obszaru zbiornika wód podziemnych nr D wskazali natomiast, że w rejonie planowanego odzysku nie zostały ustanowione strefy i obszary ochronne. Zbiornik jest izolowany kilkudziesięciometrową warstwą osadów praktycznie nieprzepuszczalnych, a przewidziane do odzysku odpady nie zawierają żadnych substancji mogących te wody zanieczyścić. Planowany odzysk w ich ocenie nie zagrozi zatem jakości wód zbiornika nr D. W świetle przedstawionego stanowiska odwołujący podnieśli zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nałożenia na nich obowiązków nie znajdujących umocowania w przepisach prawa, a także nieuwzględnienia słusznego interesu strony. Jako wadliwe wskazali przy tym także, pominięcie przy wydaniu decyzji pozytywnej opinii Prezydenta Miasta K. Powołując art. 107 § 3 K.p.a., zarzucili decyzji braki proceduralne w postaci: niewskazania konkretnych przepisów, z którymi wniosek był niezgodny, braku wskazania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez wnioskodawców, oparcia twierdzeń na bliżej nieznanym materiale dowodowym oraz wewnętrzną niespójność decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał legalną definicję pojęcia "odzysk odpadów", określoną w art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach i wskazał, że prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wymaga uzyskania zezwolenia przewidzianego w art. 26 ustawy o odpadach, którego wydania organ odmawia jednak w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 29 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił także, że na mocy art. 13 ustawy, ustawodawca wprowadził generalny zakaz odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Jednocześnie jednak stosownie do upoważnienia wynikającego z art. 13 ust. 2a ustawy, w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356), określono rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R14, w którym odpady mogą służyć do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych. Wskazując, iż wniosek odwołujących dotyczył takiego właśnie sposobu odzysku, organ wyjaśnił, że najistotniejszym warunkiem odzysku odpadów realizowanego w tym procesie jest ten, aby planowane działania były określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów prawa budowlanego, albo decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji, zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska lub ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do tego stwierdził też, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na obszarze, który w uchwale Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., nr [...], oznaczony został (symbol F-MWU) jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych jednostki planistycznej K. Śródmieście. Szczegółowe ustalenia dla tego obszaru zawarte w § 56 i § 87 – 97 uchwały nie przewidują jednak działań opisanych w IP. 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Planowane działania nie zostały również określone w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a nadto jak wynika z akt sprawy wnioskodawcy nie posiadają decyzji określającej sposób, zakres i termin zakończenia rekultywacji gruntu. W odniesieniu do tak przedstawionego stanu faktycznego organ stanął na stanowisku, że przewidywana przez strony forma odzysku odpadów ma charakter wtórny. W pierwszej kolejności ustalić bowiem należy, czy zaistniało niekorzystne przekształcenie terenu wymagające wypełnienia przy zastosowaniu odpadów w procesie odzysku R14. Stwierdzenie z kolei, że dany teren jest niekorzystnie przekształcony może nastąpić wyłącznie w sposób określony w rozporządzeniu. Uwzględniając przedstawione stanowisko organ odwoławczy uznał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił udzielenia zezwolenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Powołany przepis, jak zauważył, mówi bowiem o niezgodności z przepisami o odpadach, a więc także przepisami aktów wykonawczych i innych z zakresu gospodarki odpadami. Odnosząc się do okoliczności związanych z wydaniem w sprawie opinii przez organ współdziałający w trybie art. 106 K.p.a. Kolegium stwierdziło z kolei, że nie wiąże ona organu podejmującego w sprawie rozstrzygnięcia i stanowi jedynie element materiału dowodowego. Uznało również, że pomimo uchylenia się organu pierwszej instancji od oceny tego dowodu, nie miało to wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. O. i P. M. wnieśli o uchylenie decyzji odwoławczej i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając im naruszenie: - art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w związku z przyjęciem przez organy, że zamierzony sposób gospodarki odpadami może być uznany za niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach i stanowić sam w sobie podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów mimo, że brak jest podstaw do wykluczenia określenia warunków ich odzysku oraz założeniem, że zezwolenie na odzysk odpadów ma charakter wtórny; - art. 13 ust. 2a pkt 1 ustawy w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (...), poprzez błędne założenie, że zezwolenie na odzysk odpadów nie może być wydane pod warunkami, których spełnienie pozwoli na wypełnienie terenów wyrobiska; - art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., ze względu na pominięcie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadniając zarzuty skarżący podtrzymali swoje stanowisko oraz przytoczyli argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednocześnie w zakresie zarzutów dotyczących decyzji odwoławczej dodatkowo podnieśli, że decyzja w której bagatelizuje się opinię organu współdziałającego lub stwierdza się, że nie miała ona wpływu na rozstrzygnięcie winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wyjaśnili, pomimo braku związania opinią organu wydającego decyzję, w jakimś celu ustawodawca taki tryb przewidział. Organy nie wskazały jakie były przesłanki pominięcia tego dowodu. Skoro jednak nie stwierdzono w niej sprzeczności działań objętych wnioskiem z planem zagospodarowania przestrzennego, nie można było jej pominąć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wskazało przy tym, iż jakkolwiek argumenty przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej w znacznej części były chybione, wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie okazało się prawidłowe. Co do zamierzonego sposobu gospodarki odpadami ustalono bowiem, że jest on niezgodny z przepisami o odpadach. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że proces odzysku odpadów polegający na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych nie obejmuje możliwości wypełniania odpadami zbiorników wodnych powstałych w wyniku takiego przekształcenia, a art. 40 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wprost zabrania wprowadzania odpadów do wód znajdujących się w tego rodzaju zbiornikach, na co zwrócono uwagę w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej przez organy procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) – zwana dalej ustawą, określająca m.in. zasady odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 – 4 tej ustawy, prowadzenie przez posiadacza odpadów, działalności w zakresie ich odzysku lub unieszkodliwiania, wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Zezwolenie to wydawane jest w drodze decyzji przez właściwy organ na czas określony, nie dłuższy niż 10 lat. W myśl art. 26 ust. 6 ustawy starosta, którego właściwość określona została w ust. 3 pkt 2, wydaje takie zezwolenie po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązany jest jednak odmówić jego wydania w każdym przypadku niezgodności zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach. Zauważyć przy tym trzeba, że skoro ustawodawca nie wskazał w powołanym przepisie, że chodzi tylko o wymagania przepisów ustawy, przez "przepisy o odpadach" rozumieć trzeba także inne regulacje dotyczące zasad odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, stanowiące część obowiązującego porządku prawnego. Stosownie do regulacji art. 13 ust. 2a pkt 1 ustawy, określającego kompetencję Ministra do spraw środowiska w zakresie określenia w drodze rozporządzenia rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15 (wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy), podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, starosta obowiązany jest zatem odmówić jego wydania w sytuacji, gdy planowana działalność nie jest zgodna z przepisami, wydanego przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356) – zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazany akt reguluje bowiem wymogi dotyczące odzysku odpadów, a konieczność respektowania jego regulacji wynika z jego powszechnego obowiązywania. Z treści wniosku skarżących, stanowiącego postawę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że ubiegali się oni o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami – przewidzianego do realizacji w procesie R14 – poprzez wypełnienie odpadami zbiornika wodnego, powstałego w miejscu wyrobiska po eksploatacji surowców mineralnych, na działce nr B. Z rejestru gruntów wynika, że jest to zbiornik wód powierzchniowych stojących. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...], nr [...], teren ujęty jako działka nr B, położony jest na obszarze przewidzianym jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych. Mając na uwadze stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, w oparciu o powołane powyżej regulacje ustawy o odpadach, w ocenie Sądu jako słuszne uznać należało stanowisko organu odwoławczego dotyczące odmowy udzielenia skarżącym zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. na skutek niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami o odpadach. Stwierdzić wszak trzeba, że planowany przez skarżących sposób gospodarki odpadami, nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska, dla odzysku odpadów w procesie odzysku R14. Powołane rozporządzenie jako akt powszechnie obowiązujący i regulujący kwestie odzysku odpadów, stanowi akt zawierający przepisy o odpadach, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. W załączniku nr 1 do rozporządzenia, w Lp. 1 przewidziano, że odzysk odpadów w procesie R14, polegający na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) wymaga spełnienia określonych wymogów. Pierwszy i najistotniejszy z nich stanowi, że prowadzenie wspomnianej działalności jest możliwe pod warunkiem, że planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przepisów prawa budowlanego albo w decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z ustawą - Prawo ochrony środowiska lub ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Planowanych działań nie określono bowiem ani w trybie przepisów prawa budowlanego, ani też decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji. Jak wynika natomiast z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, obszar na którym zlokalizowany jest zbiornik wodny, przewidziany został jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług nieuciążliwych. Nie sposób jednak uznać, że oznacza on możliwość podejmowania wszelkich działań, w tym polegających na wypełnieniu zbiornika odpadami, w celu doprowadzenia do przekształcenia tego terenu, zmiany jego ukształtowania i wykorzystania pod zabudowę. Wszelkie tego rodzaju działania, winny bowiem znajdować umocowanie w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego. W planie zagospodarowania K., jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, nie określono jednak terenu pod zbiornikiem jako "niekorzystnie przekształconego" i wymagającego przekształceń lub rekultywacji. W szczegółowych ustaleniach planu dla tego terenu nie ujęto również zapisów dopuszczających działania polegające na wypełnieniu zbiornika odpadami. Ustalony w rozporządzeniu, dla formy odzysku przewidywanej przez skarżących, warunek określenia w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowanych działań wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, wymaga natomiast uznania w planie, że dany teren został niekorzystnie przekształcony i w przyszłości wymagane będzie podjęcie działań zmierzających do zmiany jego przeznaczenia. Stosownie do tego uznać na gruncie niniejszej sprawy należy, że likwidacja zbiornika wodnego, przez jego wypełnienie – w ramach zezwolenia na odzysk odpadów w procesie odzysku R14 – bez określenia tego rodzaju działalności w planie zagospodarowania przestrzennego, skutkowałoby niezgodną z przepisami prawa zmianą dotychczasowego przeznaczenia terenu pod wodą, czyli jego przekształceniem niezgodnie z wymogami przewidzianymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Jak wskazał organ odwoławczy, szczegółowe ustalenia dla obszaru objętego wnioskiem skarżących, zawarte w § 56 i § 87-97 planu, nie przewidują działań opisanych w Lp. 1 załącznika nr 1 do rozporządzania. Dlatego też, w ocenie Sądu słusznie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą udzielenia skarżącym zezwolenia na odzysk odpadów. Dostrzec przy tym trzeba, że bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej argumenty, uzasadniające odmowę wydania zezwolenia, były w znacznej części błędne. Istota określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym merytorycznym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Właściwe jej wypełnienie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, dokonania dwukrotnie oceny dowodów i w konsekwencji doprowadzenia do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Z tego też względu, skoro pomimo błędnej argumentacji wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie okazało się prawidłowe, słusznie organ odwoławczy utrzymał je w mocy przedstawiając prawidłową argumentację stanowiska o niezgodności zamierzanego sposobu gospodarki odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach. W ocenie Sądu nie sposób także stwierdzić w niniejszej sprawie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem innych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem zgodzić się można z zarzutem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dość lakoniczne i nie przedstawia szczegółowo toku myślenia organu, wyjaśnia ono jednak zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, a na podstawie jego treści można ustalić jakie fakty i dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, a jakie nie zostały uwzględnione. Nie można tym samym uznać, że zaskarżona decyzja nie przedstawia dokonanej przez organ oceny i narusza art. 107 § 3 K.p.a. w jakimkolwiek stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić ponadto trzeba, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone także przepisy odnoszące się do obowiązku uzyskania, w toku postępowania o wydanie zezwolenia, opinii prezydenta miasta. Zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 26 ust. 6 ustawy, decyzja odmawiająca wydania pozwolenia wydana została bowiem dopiero po zasięgnięciu opinii. Nieuwzględnienie przez organ rozstrzygający sprawę wyrażonego w niej stanowiska nie stanowi natomiast naruszenia przepisów prawa. Opinia ta dotyczy bowiem oceny prawidłowości sposobu odzysku odpadów i nie jest dla organu wydającego decyzję wiążąca. Wynika to z zapisu art. 26 ust. 6 ustawy, który stanowi o wydaniu decyzji "po zasięgnięciu opinii", a nie przy jej "uwzględnieniu", czy też wydaniu decyzji "w porozumieniu", bądź "po uzgodnieniu" z organem opiniującym. W takim przypadku organ współdziałający nie współuczestniczy z organem właściwym w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy, lecz jedynie przyczynia się do poszerzenia jego wiedzy o dodatkowe informacje, a wyrażona przez niego opinia wchodzi do materiału dowodowego sprawy podlegającego swobodnej ocenie organu wydającego decyzję. W odniesieniu do niniejszej sprawy dostrzec przy tym trzeba, że opinia Prezydenta Miasta K. nie zawierała oceny w przedmiocie zgodności planowanej działalności z planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza okoliczności faktycznych sprawy w tym zakresie, w związku z badaniem spełnienia wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, dokonana przez organ podejmujący rozstrzygnięcie wykazała zaś, że planowany przez skarżących sposób odzysku odpadów nie pozostaje w zgodzie z wymaganiami przepisów o odpadach. Z tego też względu stwierdzenie w opinii, że złożony wniosek spełnia kryteria z art. 27 ustawy, a proponowany sposób odzysku można uznać za prawidłowy, nie mogło mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, którego podstawę stanowiła niezgodność z wymaganiami przepisów rozporządzenia. Wskazać przyjdzie, iż ocena legalności planowanej działalności należała do organu podejmującego rozstrzygnięcie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Opinia Prezydenta stanowiła jedynie jeden ze środków dowodowych podlegających swobodnej ocenie organu. Reasumując, uznać w niniejszej sprawie należało, że prawidłowo organ odwoławczy dokonał w niniejszej sprawie oceny planowanej przez skarżących działalności odzysku odpadów, w świetle wymogów Lp.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Stwierdzając z kolei jej niezgodność z wymogiem określenia planowanych działań w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na brak w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów przewidujących na terenie planowanej działalności podejmowania wskazanego przez skarżących odzysku odpadów, prawidłowo na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy orzekł o odmowie wydania zezwolenia. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.