II SA/Op 149/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r., sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej przez B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Lubrza z dnia [...], nr [...], orzekającej o zwrocie zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na D. B. Wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...], nr [...], Wójt Gminy Lubrza orzekł o zwrocie przez skarżącego zadłużenia w wysokości 1230,98 zł, powstałego w wyniku zrealizowania decyzji z dnia 15 października 2008 r., nr [...], przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na D. B. w kwocie 200 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. oraz odsetek za zwłokę w wysokości kwocie 51,89 zł na dzień wydania decyzji i dalszych odsetek do dnia zapłaty. Powyższa decyzja została przesłana na adres skarżącego i doręczona w dniu 5 października 2009 r. jego córce – A. G. za pisemnym pokwitowaniem na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. W piśmie z dnia 26 października 2009 r., nazwanym "Oświadczenie", a przesłanym pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 26 października 2009 r., B. M. zakwestionował decyzję Wójta Gminy Lubrza z dnia [...], wskazując, że nie czuje się winny ani obowiązany do zwrotu nadpłaty, gdyż dokonywał do rąk matki dziecka wpłat na poczet alimentów. W końcowej części pisma zawarł ponadto stwierdzenie: "Nadmieniam, że nie mogłem wcześniej odpowiedzieć na wasze decyzje, gdyż od czerwca pracuję za granicą, a moje przyjazdy są ograniczone", prosząc o "pozytywne rozpatrzenie mojego oświadczenia". Pismo powyższe zostało potraktowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu jako odwołanie i w wyniku jego rozpatrzenia postanowieniem z dnia [...], nr [...], Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja została doręczona w dniu 5 października 2009 r. dorosłemu domownikowi – córce, zgodnie z art. 43 K.p.a., a odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w N. w dniu 26 października 2009 r. Przytaczając przepisy art. 129 § 1 i 2 oraz art. 57 § 1 K.p.a. organ wskazał, że 14-dniowy termin do złożenia odwołania upływał w dniu 19 października 2009 r., natomiast odwołanie B. M., nadane w dniu 26 października 2009 r., zostało wniesione z uchybieniem przepisanego terminu, a opóźnienie nie zostało usprawiedliwione i wraz z odwołaniem nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu. Końcowo organ podał, że na skutek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania sprawa nie może być przez organ odwoławczy rozpatrzona merytorycznie. We wniesionej skardze B. M. zwrócił się ponowne rozpatrzenie odwołania. Wskazał, że pracuje za granicą i nie jest w stanie stawiać się i odpisywać na każde pismo z zachowaniem terminu. Poza tym stwierdził, że jego córka jest upoważniona do odbioru poczty, ale nie do odpisywania na korespondencję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w tak określonych granicach oraz w oparciu o akta sprawy, uznać należało, iż postanowienie to uchybia prawu. Przedstawienie okoliczności, jakie doprowadziły Sąd do takiego przekonania, rozpocząć należy od wskazania, że będące przedmiotem skargi postanowienie było rozstrzygnięciem procesowym, gdyż z uwagi na stwierdzone uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie miał możliwości rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym. W myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania przyjętej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., której istotą jest prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Z tego względu przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 K.p.a., obligującego organ do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, uznając przedwcześnie, iż odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało z uchybieniem czternastodniowego terminu wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a., liczonego od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Zważyć należy, że zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie natomiast do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub uchybieniu terminu do jego wniesienia, jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów w celu ustalenia prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast zaniechanie przeprowadzenia takiego postępowania lub przeprowadzenie w niepełnym zakresie i wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i pozbawia w istocie stronę możliwości weryfikacji decyzji lub postanowienia w postępowaniu odwoławczym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14 oraz z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 261/09, wydany w wyniku skargi kasacyjnej Kolegium od wyroku tut. Sądu z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 198/08). Działanie takie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd aktu dotkniętego wskazanymi wadami. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż podstawą faktyczną jego wydania było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona, zgodnie z art. 43 K.p.a. W myśl tego przepisu w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Z treści tego przepisu wynika zatem wymóg, aby domownik, sąsiad i dozorca domu były osobami dorosłymi. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podkreśla się słusznie, że pojęcie "dorosły" w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem "pełnoletni" użytym w art. 10 § 1 K.c. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 1931/93, opubl. ONSA 1995, nr 2, poz. 53). Wskazać należy, że decyzja administracyjna, jaką z całą pewnością jest decyzja Wójta Gminy Lubrza z dnia [...], to akt sformalizowany, który musi spełniać warunki określone w K.p.a., zatem musi m.in. być doręczony stronom. Tymczasem, w ocenie Sądu, w świetle materiału dowodowego stanowisko organu odwoławczego odnośnie prawidłowości doręczenia, nie jest w sposób dostateczny poparte. Podkreślić należy, że sam fakt odbioru decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę będącą córką skarżącego, nie może w żadnym wypadku świadczyć o skutecznym doręczeniu skarżącemu tej decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ odwoławczy podejmował jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie, czy córka skarżącego, która w dniu 5 października 2009 r. odebrała decyzję organu pierwszej instancji była w tej dacie osobą pełnoletnią. Okoliczność ta bynajmniej nie wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, gdyż organ pierwszej instancji, przesyłając decyzję posłużył się drukiem zwrotnego potwierdzenia odbioru, który na odwrocie nie zawiera miejsca na odpowiednie adnotacje doręczyciela, pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności wskazane w art. 43 K.p.a., w tym również wymagane tym przepisem cechy, jakie musi posiadać osoba podejmująca się przekazania pisma. Na zwrotnym zalegającym w aktach sprawy potwierdzeniu odbioru uczyniono jedynie odręczną adnotację, że odbierająca przesyłkę A. G. jest córką adresata. Wskazać należy, iż pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza jedynie domniemanie doręczenia, przy czym zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub uchybieniu terminu do jego wniesienia, jest podjęcie z urzędu właściwych czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszelkich potrzebnych dowodów w celu ustalenia prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, jeżeli w dacie wskazanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji organu pierwszej instancji, to nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak również nie można mówić o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Oceniając nadal zaskarżone postanowienie podnieść przyjdzie, że omówione wyżej naruszenie proceduralne nie było jedynym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jakiego dopuścił się organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone postanowienie, organ nie wyjaśnił należycie charakteru pisma skarżącego z dnia 26 października 2009 r., przez co wadliwie przyjął, że pismo to nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu, pomijając tę jego część, która zawierała wniosek i dotyczyła przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 i 2 K.p.a., uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery określone w nim przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy; wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin. Na gruncie powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że w sprawie przywrócenia terminu organ administracji publicznej może działać wyłącznie na prośbę zainteresowanego, a nie z urzędu. Sama prośba jest pismem procesowym, do którego stosuje się przepisy o podaniach. Powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 K.p.a., do jakich należy również określenie treści żądania. Podzielić należy utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że oświadczenie woli zainteresowanego w zakresie przywrócenia terminu musi być wyraźne i zawierać wskazanie przesłanek mających uzasadniać przywrócenie terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., II SA/Gd 1611/00, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 46460). Koncentrując się na tej kwestii wskazać jednak trzeba, że wymóg wyraźnego uzewnętrznienia przez stronę żądania przywrócenia terminu jest zachowany nie tylko w razie wyartykułowania tego żądania wprost, poprzez zamieszczenie w odwołania precyzyjnego sformułowania odnośnie prośby o przywrócenie terminu. Wolę strony należy wszak odczytywać w kontekście zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Jeśli zatem charakter pisma budzi wątpliwości i na podstawie jego treści nie można jednoznacznie określić zawartego w nim żądania, a istnieją przesłanki by sądzić, że strona domaga się również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Lektura pisma skarżącego z dnia 26 października 2009 r., które organ odwoławczy skwitował ogólnikowym stwierdzeniem, że w odwołaniu nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu, skłania do konstatacji, że zamieszczone w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie złożenia środka odwoławczego zostało przez skarżącego należycie zrozumiane. Skarżący miał świadomość, że składa odwołanie po terminie, co zadeklarował w cytowanym wyżej fragmencie pisma. Jednocześnie jednak podał przyczyny usprawiedliwiające zwłokę, których upatrywał w fakcie nieobecności spowodowanej pobytem za granicą oraz niemożliwością częstych przyjazdów do kraju, prosząc też o pozytywne rozpatrzenie swego oświadczenia. Ponadto podjął merytoryczną polemikę z treścią decyzji. W ocenie Sądu, z treści tego pisma, a zwłaszcza jego dwóch ostatnich akapitów, wynika wyraźnie, że zamiarem skarżącego było złożenie odwołania i jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu. Nie można bowiem inaczej potraktować stwierdzenia skarżącego, który wie, że pismo jest spóźnione, ale mimo to prosi o jego rozpatrzenie, usprawiedliwiając w miarę posiadanych możliwości zwłokę w jego złożeniu. Powyższą intencję żądania potwierdza ponadto treść skargi, sprowadzająca się wyłącznie do tożsamej co w odwołaniu argumentacji odnośnie niemożliwości terminowego złożenia odwołania. W tych warunkach trudno zaakceptować stanowisko organu odwoławczego i uznać, że w piśmie brak jest jednoznacznego sformułowania o żądaniu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie można też przyjąć, że brak bardziej szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności zwłoki stanowi przeszkodę do uznania pisma skarżącego z dnia 26 października 2009 r. za wniosek przywrócenie terminu. Nawet zbyt ogólne wskazanie przez skarżącego przyczyn opóźnienia i terminu, w którym przyczyny te ustały, nie może zwalniać organu od obowiązku rozpoznania tego wniosku. Zignorowanie przez organ tej części pisma i wydanie postanowienia o uchybieniu terminu powoduje, że zaskarżone postanowienie należy ocenić za przedwczesne, zgodnie z omówioną wyżej zasadą, że orzeczenie o uchybieniu terminu nie może zapaść przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu. W konsekwencji naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak sentencji. Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku, sprawa winna podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do usunięcia opisanych naruszeń prawa poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie do wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.